国际养老保险基金的发展趋势及启示

一、制度发展趋势

    随着物质生活水平的不断提高和生命科学研究的飞跃发展，人类的寿命普遍增长，人口老龄化的危险正由个人的老年生存危险逐步扩展为一国的社会危险，各国政府正积极通过养老保险制度来消除个人的老年生存危险，进而消除影响社会安定的一些不利因素。纵观当今世界各国养老保险制度，其发展呈现出以下趋势：

    1．多样化趋势

    近年来，养老保险基金的筹资渠道和运营方式正在走向多样化，养老保险制度的目标也由单一的消除贫困、解决基本生活问题，向促进储蓄和经济增长、消除贫困等多重目标转化。与此同时，养老保险制度也在逐步转向多层次、多形式的支持体系，包括企业补充养老保险制度、个人储蓄保险制度和个人年金保险制度等多个层次。

    2．效率优先趋势

    养老保险制度的发展要服从于经济增长的目标，不能阻碍经济效率的提高。但是，一些养老保险制度建立较早的国家在社会福利方面长期实行现收现付的筹资方式，这就使得政府的财政压力越来越大，从而造成本国产品国际竞争力削弱，经济效率下降。为了改变这种局面，各国政府在改制时都提出了“效率第一”的原则。美国政府在1994年的改革方案中削减了大量社会保险开支，同时，政府还降低了国家对养老保险基金补贴的比例。许多实行现收现付制的国家也纷纷建立专门的养老保险基金，增加个人缴费比例。在补充养老保险方面实行“个人账户式”积累，使个人缴费与养老金收入直接挂钩。例如，澳大利亚一方面加强控制社会统筹式基本养老金的给付对象和给付标准，另一方面又着力发展个人账户储存基金。在各国社会养老保险面临支付不足问题的同时，商业保险却在飞速发展，并成为社会养老保险的重要补充。商业保险的技术加上社会保险的实施机制，提高了经济运行的效率和稳定性。

    3．商业化趋势

    养老保险基金运营的商业化包含着两方面的含义。一是政府为养老保险制度提供法律上的保障，给予投保人以税收上的优惠，但减少甚至停止对保险基金的补贴，在遵循商业化的前提下，让基金的营运实现自我平衡。另一层含义是，政府只对少数重要的保险项目基金进行管理，并制定某些重要项目的全国统一标准，多数项目交给地方非盈利性机构或商业保险公司负责。政府的职能只限于进行法律监督、业务指导和最后担保，并不直接参与经营。世界银行的数据表明，只有具备独立经营权或交给有利益约束的私营机构进行商业化经营的养老保险机构，才能真正实现基金的保值增值，从而最终保证投保人的利益。例如，智利率先实行了养老保险制度的改革，其基金交给具有竞争性的私营公司经营，利润率达到了13％以上，这既为国家积累了巨额的资金，又切实保障了基金的支付能力。

    总之，各国推行养老保险制度改革的目的在于实现养老保险基金的保值增值，为避免出现支付危机创造良好环境。

    二、运营发展趋势

    国外养老保险基金的营运发展可以分为两个阶段：

    第一阶段是在80年代以前。这一阶段养老保险基金投资的方式比较简单，投资效益不高。由于大多数国家的社会保障制度是在第二次世界大战以后建立起来的，在资金的运用上，主要用于购买国家债券和存入银行。同时，第二次世界大战以后，资本主义国家经历了一个相对稳定发展的阶段，经济持续稳定增长，失业率低，入口老龄化程度较低，加上包括养老保险基金在内的整个社会保障占政府财政支出的比重并不高，养老保险基金承受的支付压力并不大，其运营也未受到足够重视。

    第二个阶段是在80年代以后。此时养老保险基金的投资呈现两大趋势；一是开始投向证券市场，大量购买企业股票和债券；二是增加海外投资，特别是向海外证券市场的投资大幅增加。投资股市能带来可观的利润，但是也面临着一定的风险。为了减少风险，养老保险基金大都采用分散投资的方式，将资金投资在较多的企业和债券上。如英国和美国的养老保险基金大多用于购买蓝筹股；智利的养老保险基金在投资股票时，50．4％投入电力公司，17．3％投入电信业，13．1％投向制造业，5．1％投入服务业。在养老保险基金大举向证券市场投资的同时，大多数国家纷纷放宽养老保险基金海外投资的比例。如在欧洲，过去养老保险基金资产的80％实行“户内管理”（投资于国内证券市场），现在则在管理方式和投资政策上强化“户外管理”，逐步增加海外股票市场的投资比例。

    三、对我国养老保险基金的启示

    1．财务机制方面的启示

    世界各国养老保险基金的财务制度模式基本上有三种：现收现付制、完全积累制和部分积累制。现收现付制虽然能实现代际之间和同一代人之间收入的再分配，但是无法解决将来养老保险基金的支付危机问题。目前采用这一制度的国家主要有美国。完全积累制是一种更强调自我保障的模式，每个人都为自己储蓄，强调个人缴费意识，但不具有再分配的功能，一旦受通货膨胀等因素的影响就会使养老保险基金面临保值增值的压力。采用这种制度的国家主要有智利和新加坡。部分积累制是现收现付制与完全积累制的一种混合模式，它把养老保险基金分为社会统筹和个人账户两部分，这样既可以保存现收现付制下养老保险基金的代际转移和收入再分配功能，又可以提高个人的储蓄率，因此，这是一种相对比较理想的模式。

    我国养老保险基金在充分考察和借鉴外国经验的基础上，最终选择了部分积累制。但是，我们在具体实施过程中并没有合理消化新旧制度转轨中的转制成本，由此导致我国统账结合的部分积累制名不符实。目前，我国养老保险基金财务机制改革的目标就是通过各种途径来补偿和消化转制成本，建立起真正的部分积累制。

    2．筹资渠道方面的启示

    养老保险基金筹集包含两个方面：一是解决历史遗留的债务问题，通过多种渠道消化和偿还转轨中所形成的转制成本；二是建立可靠的资金筹措机制，确保基金征收到位。智利在转制成本的消化方面做得最为成功。智利政府从财政收入中划出一定的比例来消化转制成本，同时，还出售一部分国有资产和发行认可债券来筹集资金。

    借鉴智利在这方面的成功经验，我国的转制成本可以通过以下渠道来消化：

    （1）通过国有股减持来补充社保基金。理论界和管理层对国有股减持的规模、方案和具体步骤存在一定的争论。目前，沪深两地上市公司总股本约3739亿股，其中国有股约2240亿股，占总股本的60％。如果我们在证券市场上出售一部分国有股用于补充养老保险基金，其资金量也是相当可观的。但许多人担心国有股减持会对股市行情造成一定的压力。其实，这种担心是没有必要的，因为我们一方面可以随时控制国有股减持的数量，另一方面可以将国有股减持所兑现的资金大部分转为养老保险基金，再逐步放宽养老保险基金入市的限制，使从股市套现的资金重新回到股市。

    （2）通过变现或划拨国有资产来补充养老保险基金。根据财政部的统计，1999年我国全部国有资产的总量为90964．2亿元，其中经营性国有资产的总额为66748．4亿元。用这部分资金来补充养老保险基金，其总量显然是很可观的。

    （3）通过发行认可债券来补充养老保险基金。认可债券是一种特殊形式的国债，这种债券可以将债务负担分散在今后的二三十年内，以避免对政府造成集中的支付压力。但是，认可债券的发行数量和期限必须考虑到养老保险基金的欠账规模和政府将来的偿还能力。

    （4）通过征收特种税来补充养老保险基金。政府可以考虑征收遗产税、消费税和从个人所得税、利息税中划出一定的比例来补充养老保险基金。

    （5）用发行福利彩票的方式来补充养老保险基金。从某种程度来说，福利彩票具有强大的社会集资功能，通过这种方式来筹集资金，只要运行得当，是可以为补充养老保险基金做出贡献的。

    3．管理模式方面的启示

    国际上的养老保险基金管理模式主要有王种：

    一是政府直接管理，制定统一的政策、制度和管理方式。但该模式难以获得较高的回报率，并且政府可能挪用这部分基金。这种模式以日本为代表。

    二是通过基金会来管理。作为受托人的基金会只处理基金的行政事务，而不直接进行投资管理。个人账户的出资人构成了基金会的会员，对基金运作拥有一定的建议和监督权。这种模式由于决策权力分散，对市场比较发达的国家更为适宜。

    三是通过基金公司来管理。这种模式以智利为代表，其竞争性强、机制灵活、效率高，投资者可以得到较高的回报和良好的服务。

    我国养老保险基金目前主要是由国家社会保障部门来管理，管理的效率还有待进一步提高。从我国实际情况来看，养老保险基金最好采用基金管理公司模式，分阶段委托基金管理公司和银行、证券公司等金融机构来进行管理运营，受托的金融机构可以通过招标方式来确定。

    4．监管模式方面的启示

    国际上对基金运营的监管采用两种模式：一是根据审慎原则对基金进行监管，在这种模式下，监督机构很少干预基金的日常活动，而只是依靠审计师和精算师等中介组织来进行监督，美国等发达国家采用的是这种模式。二是严格的限量监管，即监管机构的独立性强，权力较大，除了要求基金达到最低的审慎监管标准外，还对基金的结构、运作和绩效等方面进行限制性的规定，智利、波兰和匈牙利采用的就是这种模式。

    我国资本市场和中介机构发达程度相对较低，有关的法律还不够健全，因此，在现阶段必须对养老保险基金运营进行严格的限量监管。随着基金管理的成熟和资本市场的日益完善，监管模式可以转变为审慎监管，逐步放松对市场准入的限制。