数字化城市管理从试点走向推广
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发稿时间：2010-07-21
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住房和城乡建设部将在全国地级以上城市全面推广数字化城市管理。沿海和经济发达地区3年实现地级城市数字城管的全省覆盖；其他地区5年完成数字城管全省覆盖。住房和城乡建设部将选择2个~3个省开展数字化城市管理建设示范省工作，选择10个~20个城市开展数字化城管示范城市工作。在优化数字化城市管理、12319和综合执法三者同步机制的基础上，积极拓展数字化城市管理服务城市安全运行的能力，为全国数字化城市管理的推广、普及和提高提供示范。各省（市、自治区）数字化城市管理发展规划须在2010年12月底前报住房和城乡建设部城市建设司备案。尚未验收的试点城市要加压奋进，采取果断措施，加快建设步伐，尽快完成试点工作任务，在2011年以前全部通过验收。已经验收的试点城市（区）要不断完善管理体制和机制，拓展覆盖面积和管理内容，向深度和广度延伸发展。
自2005年在全国开展数字化城市管理试点工作以来，各试点城市（区）按照建设指南和标准要求，积极开展试点工作，通过创新高位监督、高效处置、科学评价的长效管理机制，整合资源、拓展服务领域，搭建了政府与群众沟通的平台，提高了城市综合管理效率和水平。
截至2010年5月，全国已经建成和正在建设数字化城市管理的城市达到128个，全国36个大城市中有30个已经完成或正在开展数字化城市管理工作。数字化城市管理呈现出蓬勃发展的可喜局面。
新型管理机制初步确立
数字化城市管理在诞生的第一刻起就受到中央领导的肯定。中央政治局常委、全国政协主席贾庆林同志第一时间亲自视察了东城区的城市管理模式，并指出：东城区创造的城市管理新模式方式很好，是城市管理工作的一个创举，要不断完善、提高，注重实效和配套改革。相关城市的领导甚至表示：“宁肯少修半条路，也要建成数字化城市管理。”充分显示了他们建设数字化城市管理的决心。
在各级领导的重视和支持下，各地推动体制、机制创新，通过建立面向全市、条块结合、互联互通的网络系统，形成了涵盖城市规划、建设、国土、房屋、市政、交通、园林、环保、环卫、工商、技监、卫生、民政、安全、综合执法、街道等几十家政府部门和水、电、气、热等专业公司的大城管格局。许多试点城市对城市管理体制变革进行探索，将处置资源重新整合、下放，以政府行政规定的形式重新梳理和明确各专业局（城区）涉及大城管的职责任务，从而实现了跨部门协调与合作。经验表明，凡是数字化城市管理运行得好的城市，都是以建立新体制为前提，确保监督机构独立于执行机构，使监督功能得以真正发挥。这种体制的建立均是在城市主要领导的主持下完成的，他们充分认识到了新模式的精髓，从上至下地进行了体制改革。
在监管分离的双轴心的原则下，许多城市创造性地探索了监督重心上移、处置重心下移的数字城市管理架构。例如，深圳、杭州、成都、长沙等地监督中心设在市一级，区、县负责处置；扬州“一级监督、二级指挥、三级管理、四级网络”的建设模式运行处置流程得到了各级领导和专家的充分肯定；烟台市政府批准成立了市数字化城市管理监督中心和试点区数字化城市管理指挥中心，在机构设置和人员编制上给予高点定位的科学配置，较好体现了两级中心的“高位监督”职能。
标准规范逐步完善
为保证数字化城市管理的顺利推广，住房和城乡建设部相继颁布了数字化城市管理模式的指导文件和标准体系。技术导则包括《数字化城市管理信息系统建设技术指南》、《数字化城市管理模式建设导则（试行）》；标准包括《城市市政综合监管信息系统地理编码》、《城市市政综合监管信息系统技术规范》、《城市市政综合监管信息系统监管数据无线采集设备》、《城市市政综合监管信息系统绩效评价》、《城市市政综合监管信息系统立案处置结案》等。
各地在贯彻执行部颁标准的同时，结合地方实际，也制定了相应的地方标准和规范。例如南京市将数字化城市管理建设纳入各区县城市管理目标责任状中，并制定了《南京市城市长效综合管理考核办法》。杭州市在严格落实部颁标准的基础上，结合实际推进地方标准、技术规范和实施方案的制定，进一步完善了规划标准体系，明确了政府相关职能部门的职责，促进数字化城市管理标准规范、稳步推进。浙江组织编制《浙江省数字化城市管理十年规划》并通过专家评审，成为全国第一个数字化城市管理十年规划。
全国推广避免“三重三轻”
推广数字化城市管理是革新城市管理理念、推动政府作风转变、提升城市管理水平的有效途径，也是现代信息技术在破解城市管理难题、保障城市安全运行方面的成功应用。住房和城乡建设部已决定在全国地级以上城市全面推广数字化城市管理，具体目标是沿海和经济发达地区3年实现地级城市数字化城市管理的全省覆盖；其他地区5年完成数字化城市管理全省覆盖。
但目前，数字化城市管理作为一个新生事物，在探索和发展过程当中还存在一些问题。在本次大会上，住房和城乡建设部副部长仇保兴在发言中特别指出，在数字化城市管理建设中，有的城市缺乏通盘谋划和精心组织，使系统平台建设出现了“三重三轻”倾向，即重平台建设、轻管理跟进，重硬件建设、轻实用效果，重新建扩建、轻资源整合。此外，在数字化城市管理试点工作中，有的城市缺乏统一规划和指导，使建设工作出现一些偏差。在数字化城市管理的推行过程中，部分省（市、区）行业主管部门认识不够统一、领导重视程度不够，缺乏强有力的推动指导措施，导致中东部和西部、省与省之间发展不够平衡。
数字化城市管理的全国推广工作已经初步开展，为了进一步推进数字化城市管理工作的有效实施，各地需要从机制上健全和完善相关的规章制度，以保障城管的规划、建设、实施、运行均有章可循，各项城管职责得以落实，而不是让数字化城市管理成为形象工程、面子工程。
实践，探索，前行
当今被称为数字时代，可以说，城市数字化管理的出现与发展正是顺应了科技的发展与社会的变化。经过5年的摸索，全国城市数字化管理试点工作初步取得成功，获取了大量宝贵经验。但是在管理运行中，有的城市缺乏对数字化城市管理基本规律和业务流程的研究，没有适时调整工作运行机制；有的城市管理内容不全，覆盖面积不大，结案率不高；有的城市没有真正建立强有力的绩效评价考核机制，奖罚不够分明，出现了数字化城市管理效率逐步衰减的现象。这些问题若不加以解决，数字化城市管理的生命力将会大大削弱，因此可以说，各级主管部门还有很多工作要做。
首先是理顺职责。数字化城市管理，说到底是对传统城市管理体制的改革。改革总是有阻力的，相关部门在调整理顺数字化城市管理体制中，应当按照监管分离的原理，明确隶属于政府的相对独立的综合协调部门，完成城市管理监督考核职责。将分散在政府各职能部门的监督考核职能，集中到与处置职能脱钩的监督考核部门中，实现城市管理问题处置和监督考核的职责分离，为建立独立的监督考核机制奠定必要的组织基础。
其次是加强考核评价体系建设。完善管理机制，建立数字化城市管理的考核评价体系，加强考核结果的应用，是数字化城市管理新模式健康运行的根本保证。各级政府和主管部门要制定城市管理综合绩效考核办法，用数字化城市管理量化的绩效考评指标衡量地方政府和城市管理专业部门的效能，形成一个监督轴驱动多部门组成的处置轴，全面提升处置效率的核心动力机制，严格考核，兑现奖惩，以保证监督、处置、考核机制长期发挥效能。
最后是合理整合资源，降低建设成本。主管部门要在确定数字化城市管理建设方案之前，摸清本地各类信息化资源的家底，搞好信息综合平台、空间地理信息数据以及视频网络等资源的共享，降低建设资金投入，本着实用和效率的原则，减少各类不必要的形象装备。如以设备租用、委托建设等形式开展系统建设，都可以减少数字化城市管理系统建设初期资金投资压力。
总之，数字化城市管理是一项新生事物，需要在实践中不断探索前行。试点工作的初步成功不代表在推广的过程中就不会遇到困难和问题，数字化城市管理在全国范围的推广，必将是任重道远、充满挑战的一项工作。
上海“两个特点”助力世博会
数字化城市管理已经成为推进上海城市管理现代化的重要抓手。特别是在迎世博环境整治600天行动中，重点强化了对全市的市容环境监控，深化实施了城市网格化管理与人行道设施整治、城管综合执法、拆除违法建筑、文明施工整治以及渣土管理等专项工作联动，取得了良好成效。世博会开幕开园以来，上海市相关部门紧密结合市区两级城市管理保障工作，发挥“发现及时、处置快速、解决有效、监督有力”的优势，全力保障世博会期间城市整洁、有序、美观、平稳运行。
上海市的数字化城市管理具有两个基本特点。首先是建立了全市统一的管理信息系统，全面综合利用了GIS(地理信息系统)、GPS（全球定位系统）、RS（遥感）等多种现代信息技术，将城市管理对象定位在特定的网格上，实现了对管理对象在空间、时间和内容上的精确定位，并实现了数据资源的有机整合。其次是实现了市、区两级的分级管理，分级建立市、区两级管理构架，分设了市区两级的网络化管理平台，积极发挥区县政府在城市管理中的主导作用。杨浦、浦东和闵行等区还积极探索了在街镇建立网络化管理平台，进一步下移管理中心，使精细化管理不断延伸至社区和物业小区，得到了市民群众的好评。
杭州首创市场化运作
作为全国首批和首个通过验收的数字化城市管理试点城市，4年多来，浙江省杭州市坚持以“实际、实用、实效”为原则，创新运行机制，提升服务效能。
杭州市数字化城市管理大胆创新，在全国首创信息采集市场化，采取政府“花钱买信息”、“养事不养人”的做法，引进和培育具有良好社会信誉和人力资源管理能力的第三方公司（信息采集公司）从事信息采集工作，担负数字化城市管理覆盖范围内的街面管理、常态化巡查，并把有效信息的提供作为城管部门评价采集公司业绩重要的指标，从而较好地保证了采集公司全面、及时、公正、准确发现城市管理问题。同时，按照件件抓落实的要求，由采集公司对问题解决情况在第一时间进行核查，强化结果督查，确保了问题处置效率和质量。近年来，杭州市数字化城市管理还围绕在全市范围内开展的广告乱设、渣土乱倒等专项治理工作，很好地发挥市场化采集信息的优势，迅速完成整治前问题集中普查、整治后集中验收工作，促进了整治工作的顺利开展。目前，杭州主城区5个区共有3家信息采集公司通过招投标从事数字化城市管理信息采集工作，采集员400多人，由于市场化采集较好地把数字化城市管理的运行目标与采集信息公司的经营目标有机结合在一起，从而有力地促进了“第一时间发现问题、第一时间处置问题、第一时间解决问题”的落实。
常州考核评价不放松
江苏省常州市定期召开城市管理点评会，实行保证金制度、末位问责制度，将考评成绩与政府目标考核相挂钩，考评工作得到各单位的高度重视。
该市各区政府在年初须向市考评委缴纳200万元单位保证金，区党政主要领导和分管领导分别向市考评委缴纳2万元个人保证金。根据本区年度评价结果，全年评价不合格者不予退还；合格者返一奖一；优秀者返一奖二。各区、街道也纷纷建立起不同形式的保证金制度，评价成绩直接与个人收入相挂钩。
各区对排名连续落后的街道（镇）和部门负责人，建立了末位问责制度，确保了责任到人、落到实处。如天宁区，在对街道的考评中，只要是被市扣分的，区将对其街道进行双倍扣分。该区在奖惩制度上实行末位淘汰制，考评连续两个月最后名次的街道，其分管主任予以免职。钟楼区则实施了末位发言制度，在市的考评分数中，某个单位分数处于末位的，将请区相关职能部门的主要领导做表态发言，分数处在末尾的街道，其主任也将在区点评会上做表态发言。该市的街道也建立了对村委、社区的考评和点评制度，有专人对辖区范围内的城市管理工作进行巡查，定期召开由村委、社区参加的点评会。
为了突出城市管理评价工作的重要地位，常州市将各区城市管理评价的成绩列入市委市政府对各辖区全年工作目标考核体系，权重占到6%%，目标考核结果与政府全年工作绩效直接挂钩。
自2005年在全国开展数字化城市管理试点工作以来，各试点城市（区）按照建设指南和标准要求，积极开展试点工作，通过创新高位监督、高效处置、科学评价的长效管理机制，整合资源、拓展服务领域，搭建了政府与群众沟通的平台，提高了城市综合管理效率和水平。
截至2010年5月，全国已经建成和正在建设数字化城市管理的城市达到128个，全国36个大城市中有30个已经完成或正在开展数字化城市管理工作。数字化城市管理呈现出蓬勃发展的可喜局面。
新型管理机制初步确立
数字化城市管理在诞生的第一刻起就受到中央领导的肯定。中央政治局常委、全国政协主席贾庆林同志第一时间亲自视察了东城区的城市管理模式，并指出：东城区创造的城市管理新模式方式很好，是城市管理工作的一个创举，要不断完善、提高，注重实效和配套改革。相关城市的领导甚至表示：“宁肯少修半条路，也要建成数字化城市管理。”充分显示了他们建设数字化城市管理的决心。
在各级领导的重视和支持下，各地推动体制、机制创新，通过建立面向全市、条块结合、互联互通的网络系统，形成了涵盖城市规划、建设、国土、房屋、市政、交通、园林、环保、环卫、工商、技监、卫生、民政、安全、综合执法、街道等几十家政府部门和水、电、气、热等专业公司的大城管格局。许多试点城市对城市管理体制变革进行探索，将处置资源重新整合、下放，以政府行政规定的形式重新梳理和明确各专业局（城区）涉及大城管的职责任务，从而实现了跨部门协调与合作。经验表明，凡是数字化城市管理运行得好的城市，都是以建立新体制为前提，确保监督机构独立于执行机构，使监督功能得以真正发挥。这种体制的建立均是在城市主要领导的主持下完成的，他们充分认识到了新模式的精髓，从上至下地进行了体制改革。
在监管分离的双轴心的原则下，许多城市创造性地探索了监督重心上移、处置重心下移的数字城市管理架构。例如，深圳、杭州、成都、长沙等地监督中心设在市一级，区、县负责处置；扬州“一级监督、二级指挥、三级管理、四级网络”的建设模式运行处置流程得到了各级领导和专家的充分肯定；烟台市政府批准成立了市数字化城市管理监督中心和试点区数字化城市管理指挥中心，在机构设置和人员编制上给予高点定位的科学配置，较好体现了两级中心的“高位监督”职能。
标准规范逐步完善
为保证数字化城市管理的顺利推广，住房和城乡建设部相继颁布了数字化城市管理模式的指导文件和标准体系。技术导则包括《数字化城市管理信息系统建设技术指南》、《数字化城市管理模式建设导则（试行）》；标准包括《城市市政综合监管信息系统地理编码》、《城市市政综合监管信息系统技术规范》、《城市市政综合监管信息系统监管数据无线采集设备》、《城市市政综合监管信息系统绩效评价》、《城市市政综合监管信息系统立案处置结案》等。
各地在贯彻执行部颁标准的同时，结合地方实际，也制定了相应的地方标准和规范。例如南京市将数字化城市管理建设纳入各区县城市管理目标责任状中，并制定了《南京市城市长效综合管理考核办法》。杭州市在严格落实部颁标准的基础上，结合实际推进地方标准、技术规范和实施方案的制定，进一步完善了规划标准体系，明确了政府相关职能部门的职责，促进数字化城市管理标准规范、稳步推进。浙江组织编制《浙江省数字化城市管理十年规划》并通过专家评审，成为全国第一个数字化城市管理十年规划。
全国推广避免“三重三轻”
推广数字化城市管理是革新城市管理理念、推动政府作风转变、提升城市管理水平的有效途径，也是现代信息技术在破解城市管理难题、保障城市安全运行方面的成功应用。住房和城乡建设部已决定在全国地级以上城市全面推广数字化城市管理，具体目标是沿海和经济发达地区3年实现地级城市数字化城市管理的全省覆盖；其他地区5年完成数字化城市管理全省覆盖。
但目前，数字化城市管理作为一个新生事物，在探索和发展过程当中还存在一些问题。在本次大会上，住房和城乡建设部副部长仇保兴在发言中特别指出，在数字化城市管理建设中，有的城市缺乏通盘谋划和精心组织，使系统平台建设出现了“三重三轻”倾向，即重平台建设、轻管理跟进，重硬件建设、轻实用效果，重新建扩建、轻资源整合。此外，在数字化城市管理试点工作中，有的城市缺乏统一规划和指导，使建设工作出现一些偏差。在数字化城市管理的推行过程中，部分省（市、区）行业主管部门认识不够统一、领导重视程度不够，缺乏强有力的推动指导措施，导致中东部和西部、省与省之间发展不够平衡。
数字化城市管理的全国推广工作已经初步开展，为了进一步推进数字化城市管理工作的有效实施，各地需要从机制上健全和完善相关的规章制度，以保障城管的规划、建设、实施、运行均有章可循，各项城管职责得以落实，而不是让数字化城市管理成为形象工程、面子工程。
实践，探索，前行
当今被称为数字时代，可以说，城市数字化管理的出现与发展正是顺应了科技的发展与社会的变化。经过5年的摸索，全国城市数字化管理试点工作初步取得成功，获取了大量宝贵经验。但是在管理运行中，有的城市缺乏对数字化城市管理基本规律和业务流程的研究，没有适时调整工作运行机制；有的城市管理内容不全，覆盖面积不大，结案率不高；有的城市没有真正建立强有力的绩效评价考核机制，奖罚不够分明，出现了数字化城市管理效率逐步衰减的现象。这些问题若不加以解决，数字化城市管理的生命力将会大大削弱，因此可以说，各级主管部门还有很多工作要做。
首先是理顺职责。数字化城市管理，说到底是对传统城市管理体制的改革。改革总是有阻力的，相关部门在调整理顺数字化城市管理体制中，应当按照监管分离的原理，明确隶属于政府的相对独立的综合协调部门，完成城市管理监督考核职责。将分散在政府各职能部门的监督考核职能，集中到与处置职能脱钩的监督考核部门中，实现城市管理问题处置和监督考核的职责分离，为建立独立的监督考核机制奠定必要的组织基础。
其次是加强考核评价体系建设。完善管理机制，建立数字化城市管理的考核评价体系，加强考核结果的应用，是数字化城市管理新模式健康运行的根本保证。各级政府和主管部门要制定城市管理综合绩效考核办法，用数字化城市管理量化的绩效考评指标衡量地方政府和城市管理专业部门的效能，形成一个监督轴驱动多部门组成的处置轴，全面提升处置效率的核心动力机制，严格考核，兑现奖惩，以保证监督、处置、考核机制长期发挥效能。
最后是合理整合资源，降低建设成本。主管部门要在确定数字化城市管理建设方案之前，摸清本地各类信息化资源的家底，搞好信息综合平台、空间地理信息数据以及视频网络等资源的共享，降低建设资金投入，本着实用和效率的原则，减少各类不必要的形象装备。如以设备租用、委托建设等形式开展系统建设，都可以减少数字化城市管理系统建设初期资金投资压力。
总之，数字化城市管理是一项新生事物，需要在实践中不断探索前行。试点工作的初步成功不代表在推广的过程中就不会遇到困难和问题，数字化城市管理在全国范围的推广，必将是任重道远、充满挑战的一项工作。
上海“两个特点”助力世博会
数字化城市管理已经成为推进上海城市管理现代化的重要抓手。特别是在迎世博环境整治600天行动中，重点强化了对全市的市容环境监控，深化实施了城市网格化管理与人行道设施整治、城管综合执法、拆除违法建筑、文明施工整治以及渣土管理等专项工作联动，取得了良好成效。世博会开幕开园以来，上海市相关部门紧密结合市区两级城市管理保障工作，发挥“发现及时、处置快速、解决有效、监督有力”的优势，全力保障世博会期间城市整洁、有序、美观、平稳运行。
上海市的数字化城市管理具有两个基本特点。首先是建立了全市统一的管理信息系统，全面综合利用了GIS(地理信息系统)、GPS（全球定位系统）、RS（遥感）等多种现代信息技术，将城市管理对象定位在特定的网格上，实现了对管理对象在空间、时间和内容上的精确定位，并实现了数据资源的有机整合。其次是实现了市、区两级的分级管理，分级建立市、区两级管理构架，分设了市区两级的网络化管理平台，积极发挥区县政府在城市管理中的主导作用。杨浦、浦东和闵行等区还积极探索了在街镇建立网络化管理平台，进一步下移管理中心，使精细化管理不断延伸至社区和物业小区，得到了市民群众的好评。
杭州首创市场化运作
作为全国首批和首个通过验收的数字化城市管理试点城市，4年多来，浙江省杭州市坚持以“实际、实用、实效”为原则，创新运行机制，提升服务效能。
杭州市数字化城市管理大胆创新，在全国首创信息采集市场化，采取政府“花钱买信息”、“养事不养人”的做法，引进和培育具有良好社会信誉和人力资源管理能力的第三方公司（信息采集公司）从事信息采集工作，担负数字化城市管理覆盖范围内的街面管理、常态化巡查，并把有效信息的提供作为城管部门评价采集公司业绩重要的指标，从而较好地保证了采集公司全面、及时、公正、准确发现城市管理问题。同时，按照件件抓落实的要求，由采集公司对问题解决情况在第一时间进行核查，强化结果督查，确保了问题处置效率和质量。近年来，杭州市数字化城市管理还围绕在全市范围内开展的广告乱设、渣土乱倒等专项治理工作，很好地发挥市场化采集信息的优势，迅速完成整治前问题集中普查、整治后集中验收工作，促进了整治工作的顺利开展。目前，杭州主城区5个区共有3家信息采集公司通过招投标从事数字化城市管理信息采集工作，采集员400多人，由于市场化采集较好地把数字化城市管理的运行目标与采集信息公司的经营目标有机结合在一起，从而有力地促进了“第一时间发现问题、第一时间处置问题、第一时间解决问题”的落实。
常州考核评价不放松
江苏省常州市定期召开城市管理点评会，实行保证金制度、末位问责制度，将考评成绩与政府目标考核相挂钩，考评工作得到各单位的高度重视。
该市各区政府在年初须向市考评委缴纳200万元单位保证金，区党政主要领导和分管领导分别向市考评委缴纳2万元个人保证金。根据本区年度评价结果，全年评价不合格者不予退还；合格者返一奖一；优秀者返一奖二。各区、街道也纷纷建立起不同形式的保证金制度，评价成绩直接与个人收入相挂钩。
各区对排名连续落后的街道（镇）和部门负责人，建立了末位问责制度，确保了责任到人、落到实处。如天宁区，在对街道的考评中，只要是被市扣分的，区将对其街道进行双倍扣分。该区在奖惩制度上实行末位淘汰制，考评连续两个月最后名次的街道，其分管主任予以免职。钟楼区则实施了末位发言制度，在市的考评分数中，某个单位分数处于末位的，将请区相关职能部门的主要领导做表态发言，分数处在末尾的街道，其主任也将在区点评会上做表态发言。该市的街道也建立了对村委、社区的考评和点评制度，有专人对辖区范围内的城市管理工作进行巡查，定期召开由村委、社区参加的点评会。
为了突出城市管理评价工作的重要地位，常州市将各区城市管理评价的成绩列入市委市政府对各辖区全年工作目标考核体系，权重占到6%%，目标考核结果与政府全年工作绩效直接挂钩。
