《中华人民共和国城乡规划法》政策解读
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发稿时间：2011-11-29
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《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）于2008年1月1日正式施行。这是一部体现科学发展和城乡统筹思想，提高统筹城乡发展水平，规范城乡规划行为，保护公共利益的重要法律。贯彻实施《城乡规划法》，对于贯彻落实十七大精神、统筹城乡发展建设、促进经济社会快速发展，将起到极大的促进和保障作用。
一、确立了城乡统筹、以人为本的立法思想
《城乡规划法》与原来的《城市规划法》在名称上虽仅有一字之差，但却体现了一个城乡统一的规划法律体系基本法的建立。该法不是对原有“一法一条例”有关内容的简单归并，而是对于城市与农村发展的统筹考虑，明确提出了城乡统筹的概念，旨在打破城乡分割，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，让更多的民众享受到经济社会发展成果。同时，该法把《村庄和集镇规划建设管理条例》涉及规划的部分内容上升为法律，体现了对于农村问题的重视程度，有利于指导规范村庄和集镇的规划制定，规范农村地区的建设行为。《城乡规划法》关于“改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”的立法目的，体现了以人为本、科学发展观的指导思想。
《城乡规划法》与原来的《城市规划法》在名称上虽仅有一字之差，但却体现了一个城乡统一的规划法律体系基本法的建立。该法不是对原有“一法一条例”有关内容的简单归并，而是对于城市与农村发展的统筹考虑，明确提出了城乡统筹的概念，旨在打破城乡分割，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，让更多的民众享受到经济社会发展成果。同时，该法把《村庄和集镇规划建设管理条例》涉及规划的部分内容上升为法律，体现了对于农村问题的重视程度，有利于指导规范村庄和集镇的规划制定，规范农村地区的建设行为。《城乡规划法》关于“改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”的立法目的，体现了以人为本、科学发展观的指导思想。
二、突出了城乡规划公共政策属性和公共服务职能
《城乡规划法》强调把社会公共利益放在核心位置，它对城乡规划基本原则的规定，特别是重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护等规定，是保障城乡规划中社会公共利益基本构成的体现。《城乡规划法》对规划确定的各类公共服务设施用地的保护和对总体规划中强制性内容的规定，体现了对社会公共利益基本载体的保护。它还明确提出了城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，将促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目中去。《城乡规划法》强调“先规划后建设”的原则以及对规划实施的有关规定，强化了城乡规划的公共服务职能，从制度上明确了城乡规划作为公共政策对城乡建设的指导作用。
《城乡规划法》强调把社会公共利益放在核心位置，它对城乡规划基本原则的规定，特别是重视资源节约、环境保护、文化与自然遗产保护等规定，是保障城乡规划中社会公共利益基本构成的体现。《城乡规划法》对规划确定的各类公共服务设施用地的保护和对总体规划中强制性内容的规定，体现了对社会公共利益基本载体的保护。它还明确提出了城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，将促进公共财政首先投到基础设施、公共设施项目中去。《城乡规划法》强调“先规划后建设”的原则以及对规划实施的有关规定，强化了城乡规划的公共服务职能，从制度上明确了城乡规划作为公共政策对城乡建设的指导作用。
三、建立了清晰的城乡规划体系和严格的规划制定程序
《城乡规划法》建立了“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”这一崭新的城乡规划体系以及“总体规划和详细规划”两个阶段，取消了原有的分区规划，并将乡规划和村庄规划纳入城乡规划体系，将有关专项规划纳入总体规划的内容，解答了多年以来建立一个什么样的城乡规划体系的问题，体现了新形势下对城市和乡村的规划编制要求。根据新的规划体系，《城乡规划法》还强调了各级政府、规划主管部门对于组织编制规划的职责和法律责任，明确了各类规划审批的层级和程序。此外，《城乡规划法》将近期建设规划从总体规划的组成部分中独立开来，纳入规划实施的内容，强调规划实施的计划性和有序性。《城乡规划法》还规定了严格的城乡规划修改程序，这一规定削减了规划实施过程中修改的随意性，防止“一任领导、一个规划”的现象，是规划决策客观、公正、民主的有力制度保障措施之一。
《城乡规划法》建立了“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”这一崭新的城乡规划体系以及“总体规划和详细规划”两个阶段，取消了原有的分区规划，并将乡规划和村庄规划纳入城乡规划体系，将有关专项规划纳入总体规划的内容，解答了多年以来建立一个什么样的城乡规划体系的问题，体现了新形势下对城市和乡村的规划编制要求。根据新的规划体系，《城乡规划法》还强调了各级政府、规划主管部门对于组织编制规划的职责和法律责任，明确了各类规划审批的层级和程序。此外，《城乡规划法》将近期建设规划从总体规划的组成部分中独立开来，纳入规划实施的内容，强调规划实施的计划性和有序性。《城乡规划法》还规定了严格的城乡规划修改程序，这一规定削减了规划实施过程中修改的随意性，防止“一任领导、一个规划”的现象，是规划决策客观、公正、民主的有力制度保障措施之一。
四、完善了与投资体制、土地管理相协调的建设项目规划审批制度
随着土地使用制度改革和投资体制的改革，现行规划实施制度需要作相应调整。《城乡规划法》保留了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）工作制度，结合投资体制改革，明确了发放建设项目选址意见书的情形和环节。同时，在充分考虑规划许可制度与投资体制改革和土地使用制度改革相衔接的基础上，对建设工程的种类和管理程序作了区分，按照既要保证规划实施，又要规范行政权力的原则，完善了有关许可的条件，简化许可环节。此外，《城乡规划法》还对地下空间的开发利用以及建设工程竣工验收提出了规划管理的要求。
随着土地使用制度改革和投资体制的改革，现行规划实施制度需要作相应调整。《城乡规划法》保留了建设用地规划许可证、建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）工作制度，结合投资体制改革，明确了发放建设项目选址意见书的情形和环节。同时，在充分考虑规划许可制度与投资体制改革和土地使用制度改革相衔接的基础上，对建设工程的种类和管理程序作了区分，按照既要保证规划实施，又要规范行政权力的原则，完善了有关许可的条件，简化许可环节。此外，《城乡规划法》还对地下空间的开发利用以及建设工程竣工验收提出了规划管理的要求。
五、健全了对行政权力的监督制约机制和公众参与机制
《城乡规划法》极大地加强了监督检查的内容，旨在制约规划行政的自由裁量权。经统计，《城乡规划法》35条新增条款中，20条是与监督检查有关的。新增的两个独立章节，其中之一就是监督检查，其中包括了上级行政部门对下级的监督、人民代表大会的监督以及全社会的公众监督。上级对下级的监督是全面的监督；人大监督的重点是规划的实施与修改；社会监督的重点是违反规划的行为。这些监督制约机制将对行政权力起到有效地制约作用。同时，《城乡规划法》强调城乡规划制定、实施全过程的公众参与，将公众参与纳入规划制定和修改的程序，提出了规划公开的原则规定，确立了公众的知情权作为基本权利，明确了公众表达意见的途径，并对违反公众参与原则的行为进行处罚。根据城乡规划法，城乡规划报批前应向社会公告，且公告时间不得少于30天。该法还特别强调，村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。《城乡规划法》对公众知情权和参与权的规定，体现了对私权的保护。
《城乡规划法》极大地加强了监督检查的内容，旨在制约规划行政的自由裁量权。经统计，《城乡规划法》35条新增条款中，20条是与监督检查有关的。新增的两个独立章节，其中之一就是监督检查，其中包括了上级行政部门对下级的监督、人民代表大会的监督以及全社会的公众监督。上级对下级的监督是全面的监督；人大监督的重点是规划的实施与修改；社会监督的重点是违反规划的行为。这些监督制约机制将对行政权力起到有效地制约作用。同时，《城乡规划法》强调城乡规划制定、实施全过程的公众参与，将公众参与纳入规划制定和修改的程序，提出了规划公开的原则规定，确立了公众的知情权作为基本权利，明确了公众表达意见的途径，并对违反公众参与原则的行为进行处罚。根据城乡规划法，城乡规划报批前应向社会公告，且公告时间不得少于30天。该法还特别强调，村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。《城乡规划法》对公众知情权和参与权的规定，体现了对私权的保护。
六、加强了对违法建筑的查处和制止力度
对违法建筑的处理一直是规划管理实践中的老大难问题，为了有效地遏制违法建筑的建设，《城乡规划法》中强调了对不同类型违法建设行为的责任追究。特别对于无法采取改正措施消除影响的违法建筑采取拆除、不能拆除没收实物或者违法收入并处罚款的规定，加大了查处力度，使违法者无利可图，将对恶意违法建设获取不当利益的行为起到极大的震慑作用。同时，《城乡规划法》授予县级以上地方人民政府行使强行制止权和强制拆除权，对及时消除违法建筑起到积极的作用。
对违法建筑的处理一直是规划管理实践中的老大难问题，为了有效地遏制违法建筑的建设，《城乡规划法》中强调了对不同类型违法建设行为的责任追究。特别对于无法采取改正措施消除影响的违法建筑采取拆除、不能拆除没收实物或者违法收入并处罚款的规定，加大了查处力度，使违法者无利可图，将对恶意违法建设获取不当利益的行为起到极大的震慑作用。同时，《城乡规划法》授予县级以上地方人民政府行使强行制止权和强制拆除权，对及时消除违法建筑起到积极的作用。
相关条文释义（摘要）：
第三条 城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。
县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。
县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。
本条主旨：本条是关于城乡规划地域范围的概括性规定。
本条释义:本条具体界定了城乡规划的地域范围：首先，城市和镇应当依据本法制定城市规划和镇规划。这里的城市规划和镇规划既包括了总体规划，也包括了详细规划。城市和镇作为城乡规划的基本单位，需要依据本法的规定编制符合地方特色的规划，并且在城市、镇规划区内的建设活动应当遵守其城乡规划的要求，不能任意作出改变或者撤销。其次，某些确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，并且规划区内的乡、村庄建设应当符合其规划要求。这里的乡、村庄不是指所有的乡和村庄，而是指县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。按照本法的规定，省级以上政府主管部门必须制定本辖区的城镇体系规划，而城市、镇以及确定区域内的乡、村庄必须制定本区域的规划。
第六条各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。
本条主旨：本条是关于城乡规划经费的保障性规定。
本条释义：城乡规划是政府实施宏观调控，参与资源配置，提供公共政策与公共服务的重要手段，是各个部门开展工作和落实政策的重要基础。因此，城乡规划编制工作，也是一项长远性工作。鉴于城乡规划的重要性，本法规定，城乡规划编制和管理经费要纳入本级财政预算。这就为各级政府的城乡规划提供了财政上的保障，使得城乡规划的编制和实施工作得以正常进行，有利于促进城乡经济持续、协调、快速地发展。
第七条 经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。
本条主旨：本条是关于城乡规划约束力的规定。
本条释义：本条明确规定城乡规划一旦被依法批准，就要作为城乡建设和规划管理的依据，这就从立法上解决了城乡规划的法律地位问题，赋予城乡规划以法律上的约束力。不过，城乡规划具备法律约束力还要满足一个前提——城乡规划必须遵循其编制和实施的基本原则，符合其追求的具体目标。这里补充说明一点，本条的城乡规划管理是实施城乡规划的重要手段，它是按照经过批准的城乡规划，依据国家和各级政府颁发的城乡规划管理办法，对城乡的各项建设活动进行统一安排和控制，引导和调节城乡的各项建设事业按规划有计划、有秩序地协调发展，保证城乡规划顺利实施，把设想转化为现实的过程。在这个转化的过程中，要处理各种各样的问题，必要时还要对规划依法进行调整、补充、修订和反馈。实施管理的过程也是使规划完善、具体和深化的过程，它能够保证城乡规划按照比较合理的程序进行编制和修改，使城乡规划具体实现法律约束力，变人治为法治。通过行政手段，按照城乡规划和必要的申请、审核、报批、发证等程序与手续，对各项建设活动进行合理安排和综合部署；检查、发现并及时制止或处理一切违章用地和违章建设的行为，保证城乡建设有秩序地进行。
第十一条 国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。
县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。
本条主旨：本条是关于城乡规划管理机构的规定。
本条释义：城乡规划的管理机构作为城乡规划管理体系的重要内容，不但明确了城乡规划的编制主体、实施主体和监督检查的主体问题，同时也明确了城乡规划中行政责任的承担主体，因而具有举足轻重的地位。
本法规定城乡规划工作由政府专门部门负责管理，主要目的就在于突出城乡规划在政府工作当中的重要位置。一般来讲，城乡规划主管部门的工作主要包括：贯彻执行上级有关城乡规划的法律、法规、规章和方针、政策；起草城乡规划以及相关的法规、规章并组织实施；组织编制、修改、评审、审查、审批、呈报各类城乡规划，指导规划区和下级的城乡规划工作；主管本辖区规划管理工作，负责规划区和其他重点地区各类建设项目的选址定点、规划方案的审查、审批和工程竣工规划验收；核发《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程规划验收合格证》，负责管理规划方案的设计招标；主管城乡规划的科技工作，审查、报批城乡规划相关技术标准、技术经济指标；指导、协调城乡规划交流以及经验技术推广应用工作；参与江河流域规划、区域规划、土地利用总体规划编制等。
第十五条 县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。
本条主旨：本条是关于镇总体规划编制和审批的规定。
本条释义：镇总体规划是指对全镇的综合规划和中心区域的规划。具体内容包括：提出规划期内的发展目标、行政区域内居民点的布局等指导原则；确定规划区范围、用地规模和布局空间发展的方向、交通与绿地建设布局、防灾减灾措施、生态环境保护措施、自然与历史文化遗产保护措施等。本条规定将镇分为两类：一类是县人民政府所在地镇，除此之外的镇为另一类。
县人民政府所在地镇，其总体规划要由其所属的县人民政府编制，并报上一级政府审批，该上一级政府可能是省、自治区和直辖市人民政府，也可能是地级市人民政府。之所以这样规定，是因为县级人民政府所在地镇，一般构成一个县的经济、政治或者文化中心，该镇的发展对于全县而言有着引领和制约全局的意义。一个县的建设活动需要以县级人民政府所在地镇的建设为龙头，实施网点建设战略，强力推进布局合理、特色鲜明、功能完备、环境优美的环县政府所在镇群的建设。
对于县人民政府所在地镇以外的其他镇，其总体规划由该镇人民政府组织编制并通过县人民政府的审批就可以施行了。
第三十六条 按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。
前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。
本条主旨：本条是关于建设项目申请选址意见书的规定。
本条释义：建设项目的用地选址是城乡规划得以实施的非常重要的一环，关系到城乡建设的性质、规模、布局，也关系到建设项目是否能够进行和建设用地是否合理。因此，国家和地方的重点建设项目的选址工作必须要与城乡规划工作相结合。在设计任务书报请时，必须附有城乡规划行政主管部门的选址意见书。要求城乡规划行政主管部门参与建设项目建议书阶段的选址工作，并提出规划建议或意见；还应参与建设项目设计任务书（可行性报告）阶段的选址工作，并签署意见书。
第三十七条 在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。
建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。
本条主旨：本条是关于以划拨方式取得国有土地使用权的建设项目取得建设用地规划许可证的规定。
本条释义：依据本条规定，建设单位提出建设用地申请后，城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划对建设用地的位置、面积、允许建设的范围等内容进行审批，决定是否核发建设用地规划许可证。
建设项目建设用地的划拨，首先由持有建设用地规划许可证的建设单位向县级以上地方人民政府土地主管部门提出申请；其次需经过县级以上人民政府审核；审批通过后，最终由该土地主管部门划拨土地。
第三十八条 在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。
以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。
城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。
本条主旨：本条是关于以出让方式取得国有土地使用权的建设项目取得建设用地规划许可证的规定。
本条释义：国有土地使用权出让合同必须包含拟出让地块的规划条件。即本条所规定的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。也就是说，在国有土地使用权出让合同中，如果拟出让的地块，没有确定规划条件，则该地块的国有土地使用权不得出让。
本条规定充分体现了作为行政合同的国有土地使用权出让合同的行政属性，行政主体在订立国有土地使用权出让合同时，必须考虑到社会政策和公共利益的实现，将建设用地与城乡整体规划和社会和谐发展结合起来，对土地资源的合理科学利用进行宏观调控和优化配置。
第三十九条 规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。
本条主旨：本条是关于国有土地使用权出让合同的无效及其后果的规定。
本条释义：本法第三十八条规定，国有土地使用权转让合同中必须包含由城乡规划主管部门依据控制性详细规划确定的关于出让地块的位置、使用性质和开发强度等的规划条件，没有确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。本法由全国人民代表大会常委会制定并颁布，属于法律的范畴，本款规定也属于强行性规定的范畴，不允许当事人通过意思自治和约定予以排除，因此，对本款的规定，构成合同无效的条件。即，不包含规划条件的国有土地使用权出让合同是无效的。
根据本法的规定，以出让方式提供国有土地使用权的，规划条件必须作为国有土地使用权出让合同的组成部分，是其生效的必要条件。只有具备有效的国有土地使用权出让合同，才能取得城乡规划主管部门合法的建设用地规划许可证。而有效的建设用地规划许可证是建设用地批准的必要条件。因此，欠缺生效国有土地使用权转让合同和建设用地规划许可证的建设用地批准，既不符合行政许可的形式审查要件，也不符和行政许可的实质审查要件。
第六十四条 未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。
本条主旨：本条是关于违反建设工程规划许可的处罚规定。
本条释义：根据本法第四十条的规定，有关建设单位或者个人必须依法取得建设工程规划许可证，才能够在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程的建设，并且其工程建设必须按照建设工程规划许可证的规定进行。
本条即是对违反建设工程规划许可的行政处罚。对于尚未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的单位或者个人，本条根据违法程度的轻重，依次规定了责令停止建设、限期改正、限期拆除、没收实物、没收违法所得、罚款等行政处罚。
第六十五条 在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
本条主旨：本条是关于违反乡村建设规划许可的处罚。
本条释义：本条即是对违反上述乡村建设规划许可的处罚。针对未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法行为，本条规定了停止建设、限期改正、拆除等行政处罚。
第六十八条 城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。
本条主旨：本条是关于对停建和限期拆除决定的行政强制执行的规定。
本条释义：所谓行政强制，是指行政主体为了实现行政目的，对相对人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施。行政强制包括三种形式：行政强制执行、行政上的即时强制、行政调查中的强制。
依据本条规定，有关建设单位或者个人不履行行政处罚决定的，建设工程所在地县级以上地方人民政府依法可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。这里规定的“查封施工现场”是针对当事人不停止建设的行为而采取的直接强制；而“强制拆除”则是针对当事人逾期不拆除的行为而采取的间接强制，即代执行。
