关于改进城市内涝防治的若干建议
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发稿时间：2013-11-19
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近年频发的城市内涝，与中国迅猛的城市化进程有关。由于发展快，各地城市的规划、建设和管理者也普遍缺乏特大城市的洪涝防治经验，因而忽视了对城市洪涝防治重要性的认识与科学防治措施的落实。
□ 贾绍凤
近年来，每当汛期我国城市内涝频发，常出现“城市看海”，甚至人员遇难的情况。据《人民日报》报道，2008年到2010年三年间，全国62%的城市发生过城市内涝，内涝灾害超过3次以上的城市有137个。
城市内涝频发的主要原因
在城市化快速发展的宏观背景下，中国的城市建成区面积扩展非常快。近年频发的城市内涝，与中国迅猛的城市化进程有关。由于发展快，各地城市的规划、建设和管理者也普遍缺乏特大城市的洪涝防治经验，因而忽视了对城市洪涝防治的重要性认识与科学防治措施的落实。
1. 城市防洪排涝水系规划不完善，河道、湖泊被挤占
不少城市在规划过程中，没有很好规划城市的防洪排涝水系，甚至挤占破坏原来排蓄洪水的天然河道和湖泊，在城市的规划过程中就埋下了城市内涝的隐患。
曾经号称“百湖之市”的武汉，新中国成立之初，中心城区湖泊有100多个，锐减至目前的38个，近30年，武汉市湖泊面积减少了228.9平方公里。原来的湖面变成地面，建起一栋栋楼盘。失去湖泊的容纳，洪水就要淹没街区。
北京也是如此。半个世纪之前，北京的二环内除了现在的什刹海、龙潭湖之外，还有太平湖、菱角坑、万柳堂、莲花泡子、南太平湖以及金鱼池等几十处湖河水面。在这几十年中，北京二环内消失的大大小小湖泊就达到20多处，地域面积更大的三环四环就更多了。海淀、望京原来都是湖淀密集的低洼地。这些被挤占的河湖洼地，常常变成城市内涝的重灾区。北京西三环上的莲花桥几乎逢雨必淹，原因在于道路修建在莲花池旁边的低洼地上，而下凹式的桥洞比原本低洼的地面还要低，下雨时周边的雨水顺势聚集到桥下，而泵站抽排积水能力远远不足，必然逢雨必淹。
2. 城市排水管网、泵站设计标准不适应中国多强暴雨的情况
中国城市排水系统设计主要借鉴苏联时期的浅埋管网系统，只有个别城市如青岛曾经采用了西欧的地下廊道系统。由于位于欧亚大陆北部温带、寒带地区的前苏联暴雨强度较低，因此城市排水系统适于采用造价相对低廉的浅埋排水管道。但位于欧亚大陆东部的中国，大部被东亚季风所覆盖，夏季暴雨强度很大，采用浅埋的排水管道具有先天的局限性。加之为了降低造价，很多城市的管道、泵站的排水设计标准偏低，其排水能力难以排泄增大的洪水径流，受灾区域的抗洪应对能力不足，造成城市频频受淹。
美国的排涝防洪设计标准也是痛定思痛后一直在提高，目前对于街道和社区是十年一遇，也有二十五年一遇，大型河道工程几乎全是百年一遇。而北京市排水管网排水标准为：一般地区的标准是一至三年一遇，重要地区是三至五年一遇，全市仅天安门广场和奥林匹克公园公共区管网排水标准达到五年一遇。相比之下，中国的排涝标准太低了。
3. 城市建设忽视洪水削减，城市雨水利用未能推广
城市建设，从土地利用的角度而言，就是把原来各种松软透水的农地、林地、草地、水域变成透水性很弱甚至完全不透水的城市建筑、道路、广场。城市建设对地面的硬化，极大削弱了土地对暴雨洪水的削减作用。
德国、美国、日本、新加坡等国家都有城市建设项目不能增加洪水风险等相关内容的法规，要求城市建设项目通过就地入渗、就地调蓄等措施尽可能把雨水留在当地消化利用，而不能增加周边地区的洪水风险。中国虽然也提倡城市雨水利用，但还缺乏城市建设项目应当减少洪水风险的法规。在实践中，不少城市建设项目急功近利，忽视项目建设对周边洪水的影响，使得在同样的雨量下，洪水大大增加。
我国已有鼓励城市雨水利用的政策，但还缺乏系统、一体化的规范和法规，尤其是在概念上把城市雨水利用狭义地理解为雨水资源利用，而缺乏对城市雨水利用在防止洪涝灾害、保护生态环境方面的巨大作用的理解。关于城市雨水利用，在政策体系中除了大力宣传号召之外，还应增加经济激励政策。
4. 城市暴雨洪水综合应急能力不足
目前，我国暴雨预警已经比较成熟。但发生暴雨后的灾情应急处理却显得薄弱。这需要城市水务、交通、消防救援等部门的通力合作，综合应对。但频繁发生的城市道路积水阻碍交通，甚至发生人员遇难，说明我们城市应对暴雨洪水的综合应急能力不足。首先是实时监测能力不足，对发生积水的情况掌握不及时；其次是发送水情、警示的能力不足，一旦发生较严重的积水，不能及时提醒行人和车辆绕行，避免车淹人亡的悲剧；三是应急处置能力不足，一旦发生车辆被淹等紧急情况，明显缺乏应对的专业技能和办法。
防治城市内涝灾害的主要对策
城市内涝的防治是一项系统工程，要把河湖水系规划、排水管网建设和面上每个小区的雨水利用、洪水削减结合起来，并协调多部门的力量提高综合应急能力。
1. 城市规划必须以水系规划为基础，并禁止天然水系被挤占
2008年施行的《中华人民共和国城乡规划法》中虽已规定了“水源地和水系”是城市及镇总体规划的强制内容，但对城镇水系规划缺乏具体的规定。应进一步明确城镇水系规划在城镇规划中的优先地位，并禁止城镇规划建设挤占天然水系，水域用地只能扩展、不能缩小。
2. 城市建设应以不增加洪水风险为重要设计原则
首先，要充分认识城市雨水的水资源利用、防洪和生态保护的多重功能，树立城市建设的“低影响设计”理念，确立建设项目不能增加洪水风险的观念。其次，要在防洪法和城市规划法等有关法规中应对城市规划、建设项目应提出明确的雨水利用要求，明确提出城市规划必须包含雨水利用规划，为雨水及洪水的调蓄、利用留下足够通道和空间，强制规定新的建设项目必须同步设计、施工、投产雨水利用设施，老的项目也应逐步改造。第三，制定鼓励雨水利用的政策，尤其是建立激励机制，如对雨水利用设施进行补贴等。
3. 制定城市排涝标准，提高城市排水管网、泵站建设水平
我国目前尚无城市排涝标准，城市建设的规划实践中，排涝设施的标准设计也普遍偏低。因此，尽快制订并出台城市排涝规划设计标准，适当提高城市排水管网、泵站的排涝标准，是当务之急！
4. 增强城市的暴雨洪水应急处置能力
充分利用自动监测等技术，在易发洪涝灾害的地区布设实施监测设备；及时发布警示信息，避免车辆行人进入水淹阻塞路段；提高内涝应急抢排能力，尽快疏通交通，减少内涝损失；增加快速救援设备，训练专业救援人员，增强生命救援能力。
作者简介：
贾绍凤，中科院地理科学与资源研究所研究员。研究领域为水资源管理、流域综合管理与区域可持续发展。
□ 贾绍凤
近年来，每当汛期我国城市内涝频发，常出现“城市看海”，甚至人员遇难的情况。据《人民日报》报道，2008年到2010年三年间，全国62%的城市发生过城市内涝，内涝灾害超过3次以上的城市有137个。
城市内涝频发的主要原因
在城市化快速发展的宏观背景下，中国的城市建成区面积扩展非常快。近年频发的城市内涝，与中国迅猛的城市化进程有关。由于发展快，各地城市的规划、建设和管理者也普遍缺乏特大城市的洪涝防治经验，因而忽视了对城市洪涝防治的重要性认识与科学防治措施的落实。
1. 城市防洪排涝水系规划不完善，河道、湖泊被挤占
不少城市在规划过程中，没有很好规划城市的防洪排涝水系，甚至挤占破坏原来排蓄洪水的天然河道和湖泊，在城市的规划过程中就埋下了城市内涝的隐患。
曾经号称“百湖之市”的武汉，新中国成立之初，中心城区湖泊有100多个，锐减至目前的38个，近30年，武汉市湖泊面积减少了228.9平方公里。原来的湖面变成地面，建起一栋栋楼盘。失去湖泊的容纳，洪水就要淹没街区。
北京也是如此。半个世纪之前，北京的二环内除了现在的什刹海、龙潭湖之外，还有太平湖、菱角坑、万柳堂、莲花泡子、南太平湖以及金鱼池等几十处湖河水面。在这几十年中，北京二环内消失的大大小小湖泊就达到20多处，地域面积更大的三环四环就更多了。海淀、望京原来都是湖淀密集的低洼地。这些被挤占的河湖洼地，常常变成城市内涝的重灾区。北京西三环上的莲花桥几乎逢雨必淹，原因在于道路修建在莲花池旁边的低洼地上，而下凹式的桥洞比原本低洼的地面还要低，下雨时周边的雨水顺势聚集到桥下，而泵站抽排积水能力远远不足，必然逢雨必淹。
2. 城市排水管网、泵站设计标准不适应中国多强暴雨的情况
中国城市排水系统设计主要借鉴苏联时期的浅埋管网系统，只有个别城市如青岛曾经采用了西欧的地下廊道系统。由于位于欧亚大陆北部温带、寒带地区的前苏联暴雨强度较低，因此城市排水系统适于采用造价相对低廉的浅埋排水管道。但位于欧亚大陆东部的中国，大部被东亚季风所覆盖，夏季暴雨强度很大，采用浅埋的排水管道具有先天的局限性。加之为了降低造价，很多城市的管道、泵站的排水设计标准偏低，其排水能力难以排泄增大的洪水径流，受灾区域的抗洪应对能力不足，造成城市频频受淹。
美国的排涝防洪设计标准也是痛定思痛后一直在提高，目前对于街道和社区是十年一遇，也有二十五年一遇，大型河道工程几乎全是百年一遇。而北京市排水管网排水标准为：一般地区的标准是一至三年一遇，重要地区是三至五年一遇，全市仅天安门广场和奥林匹克公园公共区管网排水标准达到五年一遇。相比之下，中国的排涝标准太低了。
3. 城市建设忽视洪水削减，城市雨水利用未能推广
城市建设，从土地利用的角度而言，就是把原来各种松软透水的农地、林地、草地、水域变成透水性很弱甚至完全不透水的城市建筑、道路、广场。城市建设对地面的硬化，极大削弱了土地对暴雨洪水的削减作用。
德国、美国、日本、新加坡等国家都有城市建设项目不能增加洪水风险等相关内容的法规，要求城市建设项目通过就地入渗、就地调蓄等措施尽可能把雨水留在当地消化利用，而不能增加周边地区的洪水风险。中国虽然也提倡城市雨水利用，但还缺乏城市建设项目应当减少洪水风险的法规。在实践中，不少城市建设项目急功近利，忽视项目建设对周边洪水的影响，使得在同样的雨量下，洪水大大增加。
我国已有鼓励城市雨水利用的政策，但还缺乏系统、一体化的规范和法规，尤其是在概念上把城市雨水利用狭义地理解为雨水资源利用，而缺乏对城市雨水利用在防止洪涝灾害、保护生态环境方面的巨大作用的理解。关于城市雨水利用，在政策体系中除了大力宣传号召之外，还应增加经济激励政策。
4. 城市暴雨洪水综合应急能力不足
目前，我国暴雨预警已经比较成熟。但发生暴雨后的灾情应急处理却显得薄弱。这需要城市水务、交通、消防救援等部门的通力合作，综合应对。但频繁发生的城市道路积水阻碍交通，甚至发生人员遇难，说明我们城市应对暴雨洪水的综合应急能力不足。首先是实时监测能力不足，对发生积水的情况掌握不及时；其次是发送水情、警示的能力不足，一旦发生较严重的积水，不能及时提醒行人和车辆绕行，避免车淹人亡的悲剧；三是应急处置能力不足，一旦发生车辆被淹等紧急情况，明显缺乏应对的专业技能和办法。
防治城市内涝灾害的主要对策
城市内涝的防治是一项系统工程，要把河湖水系规划、排水管网建设和面上每个小区的雨水利用、洪水削减结合起来，并协调多部门的力量提高综合应急能力。
1. 城市规划必须以水系规划为基础，并禁止天然水系被挤占
2008年施行的《中华人民共和国城乡规划法》中虽已规定了“水源地和水系”是城市及镇总体规划的强制内容，但对城镇水系规划缺乏具体的规定。应进一步明确城镇水系规划在城镇规划中的优先地位，并禁止城镇规划建设挤占天然水系，水域用地只能扩展、不能缩小。
2. 城市建设应以不增加洪水风险为重要设计原则
首先，要充分认识城市雨水的水资源利用、防洪和生态保护的多重功能，树立城市建设的“低影响设计”理念，确立建设项目不能增加洪水风险的观念。其次，要在防洪法和城市规划法等有关法规中应对城市规划、建设项目应提出明确的雨水利用要求，明确提出城市规划必须包含雨水利用规划，为雨水及洪水的调蓄、利用留下足够通道和空间，强制规定新的建设项目必须同步设计、施工、投产雨水利用设施，老的项目也应逐步改造。第三，制定鼓励雨水利用的政策，尤其是建立激励机制，如对雨水利用设施进行补贴等。
3. 制定城市排涝标准，提高城市排水管网、泵站建设水平
我国目前尚无城市排涝标准，城市建设的规划实践中，排涝设施的标准设计也普遍偏低。因此，尽快制订并出台城市排涝规划设计标准，适当提高城市排水管网、泵站的排涝标准，是当务之急！
4. 增强城市的暴雨洪水应急处置能力
充分利用自动监测等技术，在易发洪涝灾害的地区布设实施监测设备；及时发布警示信息，避免车辆行人进入水淹阻塞路段；提高内涝应急抢排能力，尽快疏通交通，减少内涝损失；增加快速救援设备，训练专业救援人员，增强生命救援能力。
作者简介：
贾绍凤，中科院地理科学与资源研究所研究员。研究领域为水资源管理、流域综合管理与区域可持续发展。
