当海绵城市遇上PPP
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发稿时间：2017-10-13
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一、何为海绵城市
海绵城市，顾名思义是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。根据国办发〔2015〕75号文的定义，海绵城市是指通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。通过将自然途径与人工措施相结合，在确保城市排水防涝安全的前提下，最大限度地实现雨水在城市区域的积存、渗透和净化，促进雨水资源的利用和良性水循环。
随着我国城镇化建设进程的不断加快，前期城市规划方案不尽完善等问题逐渐显现。海绵城市一方面可解决城市雨水集中排放造成的内涝严重、管网瞬时压力过载的问题；另一方面可提高雨水利用率，缓解城市缺水的问题。其在“建设、维护内容,建设、维护规模以及建设、维护金额”上具有其特殊性，具体表现为：建设、维护内容较为多元，涉及到水生态修复、流域水质改善、园林绿化改造提升、市政道路改造、灌渠建设铺装、河湖沟渠改造开发等多方面建设内容，在后期还包括对管渠、园林绿化、生态建设设施的维护工作；建设、维护规模较为庞大，通常会涵盖城镇部分片区，绿地或公园建设面积超过数十公顷，管网建设甚至绵延数十公里；建设、维护金额较高，主要因其涉及大量工程建设且多为地下挖掘施工，以及维护面积、内容较多所致。整体来看，海绵城市的建设和运营是一个资金需求较大且具有显著公益特征的项目。
二、政策指向PPP模式
2014年，根据习近平总书记关于“加强海绵城市建设”的讲话精神和近期中央经济工作会议要求，财政部、住房城乡建设部、水利部出台《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》（财建〔2014〕838号），并审核确定海绵城市建设试点城市，中央财政根据规模对试点城市给予4亿元至6亿元不等的专项资金补助，运用PPP模式的项目予以额外10%的奖励。各地政府在国家的号召及自身解决内涝排水问题的驱动下，将大规模开展海绵城市建设，涉及投资金额将超过万亿元。而另一方面，受土地出让金收入锐减、地方政府融资平台融资受限以及宏观经济增速放缓等多重因素影响，地方政府财力捉襟见肘。虽然中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助，但海绵城市建设的资金需求仍带给政府较大的支出压力。
为了解决海绵城市投资建设等问题、推进海绵城市项目的建设工作，国务院办公厅在《关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75号）提出要积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本广泛参与海绵城市建设，发挥市场配置资源的决定性作用和政府的调控引导作用。水利部也在《关于印发推进海绵城市建设水利工作的指导意见的通知》（水规计〔2015〕321号）中提出要创新机制，推行政府和社会资本合作的建设运营模式以推进海绵城市建设水利工作。住房和城乡建设部与国家开发银行共同出台《关于推进开发性金融支持海绵城市建设的通知》（建城〔2015〕208号）提出建设项目储备制度，加大信贷支持力度，对于采用PPP模式整体打包运作的项目给予贷款规模倾斜，优先提供中长期信贷支持。
可以看到，从国务院到财政部、水利部和住房城乡建设部等，相继出台一系列政策指导支持海绵城市建设工作的开展，且在海绵城市建设中鼓励推广运用PPP模式。PPP模式作为国务院及各部委积极推广的在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域创新投融资机制的一种投融资模式，是政府和社会资本建立的一种长期合作关系。运用PPP模式推进海绵城市的建设，一方面可帮助政府平滑财政支出，减轻财政压力；另一方面，引入社会资本可带来创新的设计理念及专业的建设运营能力，可有效改善基础设施品质、提升建设运营水平、提高公共服务使用效率。在有限的风险和成本内，实现基础设施及公共服务的有效供给，使得利用PPP模式实施海绵城市项目已经成为各地政府的常见选择。
三、白城案例分享
吉林省白城市作为全国第一批、东北地区首个国家海绵城市建设试点城市，在海绵城市建设中取得了一定的成效。截至目前，白城市已落地实施白城市海绵城市建设老城区积水点综合整治与水环境综合保障PPP项目及白城市区地下综合管廊工程PPP项目，围绕水、绿地、城市道路及建筑小区四大系统，依靠城市海绵体的点、线、面相结合的方式，实现海绵城市体系的有效闭环。两个PPP项目都立足于项目的全生命周期予以整体设计和综合考虑，从项目前期工作、融资交割、项目建设，到运营维护、项目移交等项目全流程进行了详细约定，并在项目用地、回报机制、风险分配、配套安排、绩效考核、提前终止等关键问题的处理上考虑周全，成为项目顺利落地实施的强大保障。
以绩效考核为例，白城市住房和城乡建设局委托北京建筑大学编制了《白城市海绵城市建设PPP项目绩效考核办法》，实行打分制度，按照“每月日常考核+季度定期考核+不定期抽查考核”的方式，从项目设施可用性和项目实施效果两大方面进行考核。在项目设施可用性上，对雨水管区疏通率、污水混接率、雨水生态设施及管渠系统的日常维护等方面进行考核；在项目实施效果上，对雨水总量控制、水质净化设施的出水标准、综合排水和超标降雨时是否达到排水标准等方面进行考核。最终，项目可用性服务费和运维费用的支付金额与考核结果挂钩，通过绩效考核督促社会资本在项目合作期积极发挥主观能动性，切实开展运维工作，达到了较为理想的项目效果。
四、“海绵”PPP思考
1.现阶段海绵城市PPP项目存在的问题
在海绵城市建设开展得如火如荼的同时，不可忽视的是部分海绵城市建设项目出现了“重工程、轻效果”的现象。海绵城市建设项目虽然包括水生态修复、流域水质改善、园林绿化改造提升、市政道路改造等内容丰富的建设工程，但海绵城市建设的初衷是确保城市排水防涝安全、促进雨水资源的利用和良性水循环。因此，海绵城市建设不应止步于完成建设工程，而更应关注是否达到建设效果、是否实现建设初衷的目的。“轻效果”直接反映在绩效考核方面，虽然各地在PPP模式设计中基本都充分考虑和设置了绩效考核机制，但是笔者通过充分调研并分析发现，各地在设置绩效考核机制的过程中普遍存在不合理性和可操作性低等问题。具体表现为以下几个方面：
对于新建海绵城市项目，政府方在设计绩效考核体系时，往往单独设置建设期绩效考核指标。虽然项目建设在项目总投资中占据较大比重，政府方对工程质量及工程安全比较关切，但是由于中选社会资本既要建设又要负责后期运营维护，建设期工程质量不达标势必会增加其运营期的成本。作为市场化运营主体的社会资本在利益驱动下，将会更注重建设期的工程质量，以确保后续运营成本最小化，因此笔者认为，是否另需设置建设期绩效考核指标有待讨论。
政府方在设置绩效考核体系时，存在各项指标权重不尽合理的现象。比如在同时设置建设期考核指标和运营维护考核指标时，参考建设投资成本及运营维护成本的比例，给予建设期考核指标较大权重，弱化运营维护考核指标权重；或者在设置运营维护考核指标时，针对项目公司运营维护过程过度细化，比如是否每天修剪绿植、是否每天对蓄水池进行清理等，严重增加了政府方监督考核所投入的人力物力，可操作性较低。
政府方在设置绩效考核指标时，未对考核目的进行深入思考。建设海绵城市的目的在于有效缓解城市内涝、削减城市径流污染负荷、节约水资源、保护和改善城市生态环境，绩效考核机制的设置应保障社会资本提供的各项服务能够有效实现海绵城市项目建设的初衷，而部分地方政府在设计考核机制时，存在设置与项目目标实现无关的无效指标问题，此类南辕北辙的现象不仅存在于海绵城市PPP项目，其他行业的PPP项目也普遍存在。
2.绩效考核机制出现问题的原因
首先，传统政府投资项目中，政府方通常委托国有企业或事业单位负责项目运营维护，因此政府方在对市场机制下的项目公司进行考核时，传统思维难以转化。PPP模式作为新生事物，其全生命周期涵盖了建设、运维至移交的十年以上的期限，政府方在机制设计时，也难以穷尽将来会发生的各种意外情况并在考核机制中加以限定。
其次，海绵城市PPP项目以新建项目为主，项目建设部分通常占据了项目全投资金额的大部分，政府方在原有思维下，难以将项目建设与后续运维有机地结合起来，常常会导致政府方设置考核机制时，将建设期考核与运维考核进行界面分割。同时，政府方出于传统工程项目思维，更加重视项目工程质量，往往加大建设期考核指标的权重，而忽略了工程质量与后期运维成本的有机关联。此外，海绵城市建设内容复杂，投资金额巨大。在项目社会资本采购过程中，施工企业作为响应主体，在项目市场测试及谈判阶段较为强势。另外，在PPP项目社会资本采购阶段，项目可行性研究报告已经编制完成并通过，社会资本难以就项目设计及后续运维经济性提出合理化建议。因此，为了降低自身风险、保障拿到项目施工利润并收回工程款，施工企业类社会资本往往通过施压等方式影响政府方决策，使后者在制定考核指标的过程中，重施工建设而轻项目运营维护。
最后，虽然海绵城市PPP项目运维边界较广，设计文件及方案对社会资本的专业运营能力也提出了较高要求，但是专业运营商通常不具备独自实施项目整体内容的能力。因此，专业运营商普遍采用与施工企业组成联合体的形式参与项目。然而，通常因其占股比例较小，不具备决策能力，导致在项目前期设计、绩效考核机制编制等阶段难以充分发挥其专业性，也难以对绩效考核指标设置产生重大影响。
3.绩效考核机制设置的建议
为充分发挥绩效考核机制在改善海绵城市PPP项目管理、保障社会资本运营维护质量、提高财政资金使用效率等方面的重要作用，改善并解决上述绩效考核机制设置的各种问题，笔者提出以下建议：
政府方需转化思维，改变传统基础设施建设项目开展逻辑，将海绵城市前期建设与后续运维结合为有机整体，并将对工程建设的有关要求反映在后续较长的运营维护考核中，驱使社会资本自发地更加注重项目建设质量。对此，可尝试运用“设计-投资-建设-运营”一体化的思路，设计单位、施工企业与专业运营商组成联合体的方式，各自发挥自身特长，共同为项目出谋划策，一同对项目的实施效果负责。
合理分配项目风险，通过方案设计和合同条款约定，对社会资本提供优化方案的路径，即通过一定的程序，允许社会资本针对设计方案提出变更；同时加大效果指标在付费机制中的权重，避免设置对项目公司日常运营产生掣肘影响的过程指标，减少政府方考核成本，将考核指标向项目实施效果倾斜，倒逼社会资本自发优化项目方案，减少项目投资运营成本，切实提升公共服务质量，实现项目经济效益和社会效益的最大化。
探索创新技术应用，合理运用大数据、互联网、物联网和云计算等技术手段，将涉及到海绵城市的规划、建设、运营管理和环境绩效的全过程数据进行综合管理。环境保护部2016年印发《生态环境大数据建设总体方案》，明确构建“互联网+绿色生态”，实现生态环境数据互联互通和开放共享。海绵城市建设项目可尝试通过嫁接“互联网+”的理念，运用大数据、云计算等手段对气象数据、雨水汇集量、土壤湿度等进行全面监测，并在云端实时整理和分析。同时，通过互联网、物联网等建立项目预警机制，提前发现潜在问题，科学及时地对项目实施效果进行实时监测。
为更好地落实海绵城市建设项目，应该从理念入手，以项目实施效果为导向，以是否实现项目效果为考核标准进行付费，切实完成海绵城市建设的初衷，在不再“城里看海”的同时，提高水资源利用率，改善水资源质量，形成良性水循环，保持水土，减少并预防自然灾害的发生，实现城镇化与自然环境的协调发展。
海绵城市，顾名思义是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。根据国办发〔2015〕75号文的定义，海绵城市是指通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。通过将自然途径与人工措施相结合，在确保城市排水防涝安全的前提下，最大限度地实现雨水在城市区域的积存、渗透和净化，促进雨水资源的利用和良性水循环。
随着我国城镇化建设进程的不断加快，前期城市规划方案不尽完善等问题逐渐显现。海绵城市一方面可解决城市雨水集中排放造成的内涝严重、管网瞬时压力过载的问题；另一方面可提高雨水利用率，缓解城市缺水的问题。其在“建设、维护内容,建设、维护规模以及建设、维护金额”上具有其特殊性，具体表现为：建设、维护内容较为多元，涉及到水生态修复、流域水质改善、园林绿化改造提升、市政道路改造、灌渠建设铺装、河湖沟渠改造开发等多方面建设内容，在后期还包括对管渠、园林绿化、生态建设设施的维护工作；建设、维护规模较为庞大，通常会涵盖城镇部分片区，绿地或公园建设面积超过数十公顷，管网建设甚至绵延数十公里；建设、维护金额较高，主要因其涉及大量工程建设且多为地下挖掘施工，以及维护面积、内容较多所致。整体来看，海绵城市的建设和运营是一个资金需求较大且具有显著公益特征的项目。
二、政策指向PPP模式
2014年，根据习近平总书记关于“加强海绵城市建设”的讲话精神和近期中央经济工作会议要求，财政部、住房城乡建设部、水利部出台《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》（财建〔2014〕838号），并审核确定海绵城市建设试点城市，中央财政根据规模对试点城市给予4亿元至6亿元不等的专项资金补助，运用PPP模式的项目予以额外10%的奖励。各地政府在国家的号召及自身解决内涝排水问题的驱动下，将大规模开展海绵城市建设，涉及投资金额将超过万亿元。而另一方面，受土地出让金收入锐减、地方政府融资平台融资受限以及宏观经济增速放缓等多重因素影响，地方政府财力捉襟见肘。虽然中央财政对海绵城市建设试点给予专项资金补助，但海绵城市建设的资金需求仍带给政府较大的支出压力。
为了解决海绵城市投资建设等问题、推进海绵城市项目的建设工作，国务院办公厅在《关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75号）提出要积极推广政府和社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本广泛参与海绵城市建设，发挥市场配置资源的决定性作用和政府的调控引导作用。水利部也在《关于印发推进海绵城市建设水利工作的指导意见的通知》（水规计〔2015〕321号）中提出要创新机制，推行政府和社会资本合作的建设运营模式以推进海绵城市建设水利工作。住房和城乡建设部与国家开发银行共同出台《关于推进开发性金融支持海绵城市建设的通知》（建城〔2015〕208号）提出建设项目储备制度，加大信贷支持力度，对于采用PPP模式整体打包运作的项目给予贷款规模倾斜，优先提供中长期信贷支持。
可以看到，从国务院到财政部、水利部和住房城乡建设部等，相继出台一系列政策指导支持海绵城市建设工作的开展，且在海绵城市建设中鼓励推广运用PPP模式。PPP模式作为国务院及各部委积极推广的在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域创新投融资机制的一种投融资模式，是政府和社会资本建立的一种长期合作关系。运用PPP模式推进海绵城市的建设，一方面可帮助政府平滑财政支出，减轻财政压力；另一方面，引入社会资本可带来创新的设计理念及专业的建设运营能力，可有效改善基础设施品质、提升建设运营水平、提高公共服务使用效率。在有限的风险和成本内，实现基础设施及公共服务的有效供给，使得利用PPP模式实施海绵城市项目已经成为各地政府的常见选择。
三、白城案例分享
吉林省白城市作为全国第一批、东北地区首个国家海绵城市建设试点城市，在海绵城市建设中取得了一定的成效。截至目前，白城市已落地实施白城市海绵城市建设老城区积水点综合整治与水环境综合保障PPP项目及白城市区地下综合管廊工程PPP项目，围绕水、绿地、城市道路及建筑小区四大系统，依靠城市海绵体的点、线、面相结合的方式，实现海绵城市体系的有效闭环。两个PPP项目都立足于项目的全生命周期予以整体设计和综合考虑，从项目前期工作、融资交割、项目建设，到运营维护、项目移交等项目全流程进行了详细约定，并在项目用地、回报机制、风险分配、配套安排、绩效考核、提前终止等关键问题的处理上考虑周全，成为项目顺利落地实施的强大保障。
以绩效考核为例，白城市住房和城乡建设局委托北京建筑大学编制了《白城市海绵城市建设PPP项目绩效考核办法》，实行打分制度，按照“每月日常考核+季度定期考核+不定期抽查考核”的方式，从项目设施可用性和项目实施效果两大方面进行考核。在项目设施可用性上，对雨水管区疏通率、污水混接率、雨水生态设施及管渠系统的日常维护等方面进行考核；在项目实施效果上，对雨水总量控制、水质净化设施的出水标准、综合排水和超标降雨时是否达到排水标准等方面进行考核。最终，项目可用性服务费和运维费用的支付金额与考核结果挂钩，通过绩效考核督促社会资本在项目合作期积极发挥主观能动性，切实开展运维工作，达到了较为理想的项目效果。
四、“海绵”PPP思考
1.现阶段海绵城市PPP项目存在的问题
在海绵城市建设开展得如火如荼的同时，不可忽视的是部分海绵城市建设项目出现了“重工程、轻效果”的现象。海绵城市建设项目虽然包括水生态修复、流域水质改善、园林绿化改造提升、市政道路改造等内容丰富的建设工程，但海绵城市建设的初衷是确保城市排水防涝安全、促进雨水资源的利用和良性水循环。因此，海绵城市建设不应止步于完成建设工程，而更应关注是否达到建设效果、是否实现建设初衷的目的。“轻效果”直接反映在绩效考核方面，虽然各地在PPP模式设计中基本都充分考虑和设置了绩效考核机制，但是笔者通过充分调研并分析发现，各地在设置绩效考核机制的过程中普遍存在不合理性和可操作性低等问题。具体表现为以下几个方面：
对于新建海绵城市项目，政府方在设计绩效考核体系时，往往单独设置建设期绩效考核指标。虽然项目建设在项目总投资中占据较大比重，政府方对工程质量及工程安全比较关切，但是由于中选社会资本既要建设又要负责后期运营维护，建设期工程质量不达标势必会增加其运营期的成本。作为市场化运营主体的社会资本在利益驱动下，将会更注重建设期的工程质量，以确保后续运营成本最小化，因此笔者认为，是否另需设置建设期绩效考核指标有待讨论。
政府方在设置绩效考核体系时，存在各项指标权重不尽合理的现象。比如在同时设置建设期考核指标和运营维护考核指标时，参考建设投资成本及运营维护成本的比例，给予建设期考核指标较大权重，弱化运营维护考核指标权重；或者在设置运营维护考核指标时，针对项目公司运营维护过程过度细化，比如是否每天修剪绿植、是否每天对蓄水池进行清理等，严重增加了政府方监督考核所投入的人力物力，可操作性较低。
政府方在设置绩效考核指标时，未对考核目的进行深入思考。建设海绵城市的目的在于有效缓解城市内涝、削减城市径流污染负荷、节约水资源、保护和改善城市生态环境，绩效考核机制的设置应保障社会资本提供的各项服务能够有效实现海绵城市项目建设的初衷，而部分地方政府在设计考核机制时，存在设置与项目目标实现无关的无效指标问题，此类南辕北辙的现象不仅存在于海绵城市PPP项目，其他行业的PPP项目也普遍存在。
2.绩效考核机制出现问题的原因
首先，传统政府投资项目中，政府方通常委托国有企业或事业单位负责项目运营维护，因此政府方在对市场机制下的项目公司进行考核时，传统思维难以转化。PPP模式作为新生事物，其全生命周期涵盖了建设、运维至移交的十年以上的期限，政府方在机制设计时，也难以穷尽将来会发生的各种意外情况并在考核机制中加以限定。
其次，海绵城市PPP项目以新建项目为主，项目建设部分通常占据了项目全投资金额的大部分，政府方在原有思维下，难以将项目建设与后续运维有机地结合起来，常常会导致政府方设置考核机制时，将建设期考核与运维考核进行界面分割。同时，政府方出于传统工程项目思维，更加重视项目工程质量，往往加大建设期考核指标的权重，而忽略了工程质量与后期运维成本的有机关联。此外，海绵城市建设内容复杂，投资金额巨大。在项目社会资本采购过程中，施工企业作为响应主体，在项目市场测试及谈判阶段较为强势。另外，在PPP项目社会资本采购阶段，项目可行性研究报告已经编制完成并通过，社会资本难以就项目设计及后续运维经济性提出合理化建议。因此，为了降低自身风险、保障拿到项目施工利润并收回工程款，施工企业类社会资本往往通过施压等方式影响政府方决策，使后者在制定考核指标的过程中，重施工建设而轻项目运营维护。
最后，虽然海绵城市PPP项目运维边界较广，设计文件及方案对社会资本的专业运营能力也提出了较高要求，但是专业运营商通常不具备独自实施项目整体内容的能力。因此，专业运营商普遍采用与施工企业组成联合体的形式参与项目。然而，通常因其占股比例较小，不具备决策能力，导致在项目前期设计、绩效考核机制编制等阶段难以充分发挥其专业性，也难以对绩效考核指标设置产生重大影响。
3.绩效考核机制设置的建议
为充分发挥绩效考核机制在改善海绵城市PPP项目管理、保障社会资本运营维护质量、提高财政资金使用效率等方面的重要作用，改善并解决上述绩效考核机制设置的各种问题，笔者提出以下建议：
政府方需转化思维，改变传统基础设施建设项目开展逻辑，将海绵城市前期建设与后续运维结合为有机整体，并将对工程建设的有关要求反映在后续较长的运营维护考核中，驱使社会资本自发地更加注重项目建设质量。对此，可尝试运用“设计-投资-建设-运营”一体化的思路，设计单位、施工企业与专业运营商组成联合体的方式，各自发挥自身特长，共同为项目出谋划策，一同对项目的实施效果负责。
合理分配项目风险，通过方案设计和合同条款约定，对社会资本提供优化方案的路径，即通过一定的程序，允许社会资本针对设计方案提出变更；同时加大效果指标在付费机制中的权重，避免设置对项目公司日常运营产生掣肘影响的过程指标，减少政府方考核成本，将考核指标向项目实施效果倾斜，倒逼社会资本自发优化项目方案，减少项目投资运营成本，切实提升公共服务质量，实现项目经济效益和社会效益的最大化。
探索创新技术应用，合理运用大数据、互联网、物联网和云计算等技术手段，将涉及到海绵城市的规划、建设、运营管理和环境绩效的全过程数据进行综合管理。环境保护部2016年印发《生态环境大数据建设总体方案》，明确构建“互联网+绿色生态”，实现生态环境数据互联互通和开放共享。海绵城市建设项目可尝试通过嫁接“互联网+”的理念，运用大数据、云计算等手段对气象数据、雨水汇集量、土壤湿度等进行全面监测，并在云端实时整理和分析。同时，通过互联网、物联网等建立项目预警机制，提前发现潜在问题，科学及时地对项目实施效果进行实时监测。
为更好地落实海绵城市建设项目，应该从理念入手，以项目实施效果为导向，以是否实现项目效果为考核标准进行付费，切实完成海绵城市建设的初衷，在不再“城里看海”的同时，提高水资源利用率，改善水资源质量，形成良性水循环，保持水土，减少并预防自然灾害的发生，实现城镇化与自然环境的协调发展。
