城市雨水管理政策亟待完善
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发稿时间：2010-08-11
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随着世界经济发展和城市化进程的加快，城市硬质地面面积的增加，人们越来越重视城市雨洪和径流污染问题。为了有效地利用城市雨水，我国出台了一些相应的法规政策，但我国雨水减排管理与经济激励还有待完善。
政策法规促城市雨水利用
目前我国的城市雨水利用政策包括国家层面和地方政府层面两类。国家级的相关法律和政策有：《中华人民共和国水法》、《中国生态住宅技术评估手册及设计要点》等。《中华人民共和国水法》第二十四条明确指出：“在水资源短缺的地区，国家鼓励对雨水和微咸水的收集、开发、利用和对海水的利用、淡化。”这是一部国家范围内的关于水资源的法律。2001年原建设部发布了《中国生态住宅技术评估手册》，并在随后的三年内三次升级，各版本均对雨水利用方面的内容进行了规定。2002年国家发布了《健康住宅建设设计要点》，提出了雨水收集系统应结合住宅规划布局、因地制宜。对不便收集的雨水应尽量采用渗透措施和地面构造层处理，促进水土保持，改善住区小气候。硬铺装道路及院落中次干道应铺设可渗透的或具有一定渗透性能的地面铺材，尽量保水。
为了推动城市雨水利用的发展，规范技术应用和工程实施，原建设部2006年发布了《绿色建筑评估标准》(GB／T50378—2006)，对雨水收集和渗透利用提出了进一步的量化指标。2007年颁布实施《建筑与小区雨水利用工程技术规范》(GB50400—2006)，这是我国第一部针对城市雨水利用的国家规范，该规范规定，各类建筑物和小区的总体规划中应包括雨水利用的内容，其中对雨水的收集、渗透、储存回用、蓄存排放、水质控制、施工安装、工程验收、运行维护等提出了较详细的专业技术要求。与此同时，各级地方政府也纷纷制订了各种关于城市雨水利用的法规政策。
这些法规政策为城市雨水利用提供了保障和支持，但仍然存在许多问题。如从激励的方向和内容来看大多仍局限在末端利用方面；从政策类型方面看，多是政府管制和行政措施，尚未从市场激励等多方协同作用的角度建立起真正的法规体系。从政策力度看仍显单薄。事实上，雨水作为城市水环境和水循环中非常重要的一环，远不是末端回用这么简单。城市雨水问题除了水资源流失外，还包括径流污染(非点源污染)、洪涝灾害和生态环境等一系列问题。尤其是在城市点源污染治理大幅度提高之后，径流污染和生态环境的问题愈发严重。如在北京城区水环境污染物贡献比例中，径流污染比例已超过1／3。因此急需从内容、形式、广度、深度等更大范围内构建城市雨水管理的法规政策体系，促城市水环境可持续健康发展。
发达国家已建立成熟体系
在城市雨水利用管理机制和政策方面，发达国家已形成成熟体系，我们可以借鉴他们的经验。美国联邦、州、郡等积极立法，以实现雨水的科学管理。《清洁水法》是美国水资源管理的综合法律。20世纪90年代，美国制定了国家污染物排放削减制度。实施暴雨排放许可，其暴雨排放许可证包括一般许可证和个别许可证两种形式。暴雨排放许可要求暴雨管道系统的所有者或经营者必须获取许可证，根据许可证的要求采取相应的污染源控制措施。除了实施雨水排放许可外，美国联邦和各州还采取了一系列经济激励手段鼓励人们采用新的雨水处理方法。
英国对城市雨水问题采用多层次、全过程控制的对策，建立了可持续排放体系。该国从解决大暴雨管道排放问题发展到综合雨洪控制体系。英国要求可持续排放体系首先须包括在当地地方发展规划之内，这既可作为当地规划部门颁发规划许可的条件之一，也是开发商建设可持续排放体系的法律依据之一。
德国对城市雨水采用政府管制制度。1995年颁布了第一个欧洲标准“室外排水沟和排水管道”，提出通过收集系统尽可能地减少公共地区建筑物底层发生洪水的危险性。1997年颁布了另一个严格的法规，要求在合流制溢流池中，设置隔板、格栅或其他措施对污染物进行处理。德国还收取雨水排放费，对于雨水利用设立相应的经济激励措施。
政府管理与经济激励并重促雨水减排
近年来，我国城市雨水管理政策大多针对雨水集蓄回用，而非雨水减排。事实上，针对不同城市特征。雨水利用与雨水减排的出发点和政策形式也不尽相同。在水资源短缺地区可以强调雨水利用，而大多数城市则应关注雨水减排，从减少资源流失和生态保护的角度来管理雨水。雨水管理政策还应与雨水利用技术的发展和市场的成熟程度相适应。
在雨水管理的初期，可以通过行政命令和一定力度的补贴等政策来推动雨水利用系统建立。但雨水设施见效慢、收益小，且多为外部效益，仅靠政府补贴等也无法解决。当雨水事业发展到一定阶段，可以考虑采用雨水排放许可、环境税、保证金、雨水排放费等制度。目前我国许多城市雨水处置从发展过程来看已经过了研究与示范阶段，正在向推广应用阶段迈进。在实施内容上也从狭义的“雨水利用”向包括“径流污染控制和资源化利用、洪涝控制”等在内的“雨水利用综合控制利用”阶段过渡。因此，须建立更完善的雨水管理政策体系，保障其良性发展。借鉴发达国家的经验并结合我国国情，近期多数城市应建立以雨水减排为目标，政府管理和经济激励并重的城市雨水管理政策，并重点做好如下工作：
一是制定雨水排放许可制度。我国可借鉴国外的经验建立城市雨水排放许可制度。可以先在缺水地区和水环境污染严重地区进行雨水排放试点工作。经验成熟后再制定国家层面雨水排放许可制度。地方可根据实际情况，如降雨、水资源及其经济条件等选择使用。雨水排放许可制度应包括雨水管理的多个方面，如雨水径流污染控制：限制雨水排放、防治水土流失等。也可按行业分类制定雨水排放许可制度，如建筑工地、工业企业、住宅园区等。同时，还应建立雨水许可证的规范申请程序。凡申请雨水许可证的单位企业或个人，要对其进行审核，对建筑工地、工业企业等雨水排放水量、水质及对周边环境的影响进行合理的评估，并对其采取的相关措施进行评价。对达到排放标准的，发给雨水排放证；达不到排放标准的限期改造，对不按标准排放的给予高额罚款，罚款尺度可按其超出量、给周边环境带来的不良后果及当地经济状况等进行衡量。
二是建立雨水排放收费制度。我国可根据国外经验制定雨水排放收费制度。雨水排放费的制定可按照雨水径流污染物负荷进行核算，也可以按照硬化面积大小，分地块性质进行核算。雨水排放费可激励社区(开发商)减少径流雨水的排放，改善周边的水环境。但是在具体实施过程中要根据国情，对征收对象、征收标准、资金的使用管理等问题进行认真研究。
三是加强建设中的雨水设施监管力度和公众宣传教育。雨水利用设施的建设过程中可能存在某些隐患，这些问题可能会对今后雨水设施的利用带来危害，造成经济上、资源上的损失。如果加强在建设过程中雨水设施的监管力度，在建设时就排除隐患，则可最大程度地减少损失。要明确雨水设施管理机构，要加强雨水利用工程阶段性检查及最后的验收工作，不能人浮于事，给国家带来不必要的损失。
公众对雨水利用事业的理解和参与，对雨水政策实施具有十分重要的意义，需加强对公众的教育。公众的教育与参与包括对城市专门管理人员的培训、对城市居民的教育等多方面的内容。
当然，各地应跟据各自的特点及实际情况制定雨水减排的政府管理与经济激励政策，切忌所有的地区“一刀切”。在严重缺水的地区，要制定严格的雨水利用政策，雨水必须要回用；在水环境敏感地区，要制定政策控制雨水的地表径流污染，保障河流不受到污染；在洪涝灾害区，要制定雨水政策削减洪峰，减少雨水径流量；在水资源富足且水环境较好的地区雨水政策则可以暂时放宽。城市雨水规划则要从传统的以排为主，因地制宜转变为与回用、防洪、景观、生态相结合。
总之，在城市雨水利用方面，要根据实际情况，因地制宜、分类实施，此外还要兼顾经济、环境及社会效益，综合考虑水资源利用、生态环境维护、防洪排涝、非点源污染控制等多方面因素。（李俊奇 刘洋 车伍 刘晓君）
政策法规促城市雨水利用
目前我国的城市雨水利用政策包括国家层面和地方政府层面两类。国家级的相关法律和政策有：《中华人民共和国水法》、《中国生态住宅技术评估手册及设计要点》等。《中华人民共和国水法》第二十四条明确指出：“在水资源短缺的地区，国家鼓励对雨水和微咸水的收集、开发、利用和对海水的利用、淡化。”这是一部国家范围内的关于水资源的法律。2001年原建设部发布了《中国生态住宅技术评估手册》，并在随后的三年内三次升级，各版本均对雨水利用方面的内容进行了规定。2002年国家发布了《健康住宅建设设计要点》，提出了雨水收集系统应结合住宅规划布局、因地制宜。对不便收集的雨水应尽量采用渗透措施和地面构造层处理，促进水土保持，改善住区小气候。硬铺装道路及院落中次干道应铺设可渗透的或具有一定渗透性能的地面铺材，尽量保水。
为了推动城市雨水利用的发展，规范技术应用和工程实施，原建设部2006年发布了《绿色建筑评估标准》(GB／T50378—2006)，对雨水收集和渗透利用提出了进一步的量化指标。2007年颁布实施《建筑与小区雨水利用工程技术规范》(GB50400—2006)，这是我国第一部针对城市雨水利用的国家规范，该规范规定，各类建筑物和小区的总体规划中应包括雨水利用的内容，其中对雨水的收集、渗透、储存回用、蓄存排放、水质控制、施工安装、工程验收、运行维护等提出了较详细的专业技术要求。与此同时，各级地方政府也纷纷制订了各种关于城市雨水利用的法规政策。
这些法规政策为城市雨水利用提供了保障和支持，但仍然存在许多问题。如从激励的方向和内容来看大多仍局限在末端利用方面；从政策类型方面看，多是政府管制和行政措施，尚未从市场激励等多方协同作用的角度建立起真正的法规体系。从政策力度看仍显单薄。事实上，雨水作为城市水环境和水循环中非常重要的一环，远不是末端回用这么简单。城市雨水问题除了水资源流失外，还包括径流污染(非点源污染)、洪涝灾害和生态环境等一系列问题。尤其是在城市点源污染治理大幅度提高之后，径流污染和生态环境的问题愈发严重。如在北京城区水环境污染物贡献比例中，径流污染比例已超过1／3。因此急需从内容、形式、广度、深度等更大范围内构建城市雨水管理的法规政策体系，促城市水环境可持续健康发展。
发达国家已建立成熟体系
在城市雨水利用管理机制和政策方面，发达国家已形成成熟体系，我们可以借鉴他们的经验。美国联邦、州、郡等积极立法，以实现雨水的科学管理。《清洁水法》是美国水资源管理的综合法律。20世纪90年代，美国制定了国家污染物排放削减制度。实施暴雨排放许可，其暴雨排放许可证包括一般许可证和个别许可证两种形式。暴雨排放许可要求暴雨管道系统的所有者或经营者必须获取许可证，根据许可证的要求采取相应的污染源控制措施。除了实施雨水排放许可外，美国联邦和各州还采取了一系列经济激励手段鼓励人们采用新的雨水处理方法。
英国对城市雨水问题采用多层次、全过程控制的对策，建立了可持续排放体系。该国从解决大暴雨管道排放问题发展到综合雨洪控制体系。英国要求可持续排放体系首先须包括在当地地方发展规划之内，这既可作为当地规划部门颁发规划许可的条件之一，也是开发商建设可持续排放体系的法律依据之一。
德国对城市雨水采用政府管制制度。1995年颁布了第一个欧洲标准“室外排水沟和排水管道”，提出通过收集系统尽可能地减少公共地区建筑物底层发生洪水的危险性。1997年颁布了另一个严格的法规，要求在合流制溢流池中，设置隔板、格栅或其他措施对污染物进行处理。德国还收取雨水排放费，对于雨水利用设立相应的经济激励措施。
政府管理与经济激励并重促雨水减排
近年来，我国城市雨水管理政策大多针对雨水集蓄回用，而非雨水减排。事实上，针对不同城市特征。雨水利用与雨水减排的出发点和政策形式也不尽相同。在水资源短缺地区可以强调雨水利用，而大多数城市则应关注雨水减排，从减少资源流失和生态保护的角度来管理雨水。雨水管理政策还应与雨水利用技术的发展和市场的成熟程度相适应。
在雨水管理的初期，可以通过行政命令和一定力度的补贴等政策来推动雨水利用系统建立。但雨水设施见效慢、收益小，且多为外部效益，仅靠政府补贴等也无法解决。当雨水事业发展到一定阶段，可以考虑采用雨水排放许可、环境税、保证金、雨水排放费等制度。目前我国许多城市雨水处置从发展过程来看已经过了研究与示范阶段，正在向推广应用阶段迈进。在实施内容上也从狭义的“雨水利用”向包括“径流污染控制和资源化利用、洪涝控制”等在内的“雨水利用综合控制利用”阶段过渡。因此，须建立更完善的雨水管理政策体系，保障其良性发展。借鉴发达国家的经验并结合我国国情，近期多数城市应建立以雨水减排为目标，政府管理和经济激励并重的城市雨水管理政策，并重点做好如下工作：
一是制定雨水排放许可制度。我国可借鉴国外的经验建立城市雨水排放许可制度。可以先在缺水地区和水环境污染严重地区进行雨水排放试点工作。经验成熟后再制定国家层面雨水排放许可制度。地方可根据实际情况，如降雨、水资源及其经济条件等选择使用。雨水排放许可制度应包括雨水管理的多个方面，如雨水径流污染控制：限制雨水排放、防治水土流失等。也可按行业分类制定雨水排放许可制度，如建筑工地、工业企业、住宅园区等。同时，还应建立雨水许可证的规范申请程序。凡申请雨水许可证的单位企业或个人，要对其进行审核，对建筑工地、工业企业等雨水排放水量、水质及对周边环境的影响进行合理的评估，并对其采取的相关措施进行评价。对达到排放标准的，发给雨水排放证；达不到排放标准的限期改造，对不按标准排放的给予高额罚款，罚款尺度可按其超出量、给周边环境带来的不良后果及当地经济状况等进行衡量。
二是建立雨水排放收费制度。我国可根据国外经验制定雨水排放收费制度。雨水排放费的制定可按照雨水径流污染物负荷进行核算，也可以按照硬化面积大小，分地块性质进行核算。雨水排放费可激励社区(开发商)减少径流雨水的排放，改善周边的水环境。但是在具体实施过程中要根据国情，对征收对象、征收标准、资金的使用管理等问题进行认真研究。
三是加强建设中的雨水设施监管力度和公众宣传教育。雨水利用设施的建设过程中可能存在某些隐患，这些问题可能会对今后雨水设施的利用带来危害，造成经济上、资源上的损失。如果加强在建设过程中雨水设施的监管力度，在建设时就排除隐患，则可最大程度地减少损失。要明确雨水设施管理机构，要加强雨水利用工程阶段性检查及最后的验收工作，不能人浮于事，给国家带来不必要的损失。
公众对雨水利用事业的理解和参与，对雨水政策实施具有十分重要的意义，需加强对公众的教育。公众的教育与参与包括对城市专门管理人员的培训、对城市居民的教育等多方面的内容。
当然，各地应跟据各自的特点及实际情况制定雨水减排的政府管理与经济激励政策，切忌所有的地区“一刀切”。在严重缺水的地区，要制定严格的雨水利用政策，雨水必须要回用；在水环境敏感地区，要制定政策控制雨水的地表径流污染，保障河流不受到污染；在洪涝灾害区，要制定雨水政策削减洪峰，减少雨水径流量；在水资源富足且水环境较好的地区雨水政策则可以暂时放宽。城市雨水规划则要从传统的以排为主，因地制宜转变为与回用、防洪、景观、生态相结合。
总之，在城市雨水利用方面，要根据实际情况，因地制宜、分类实施，此外还要兼顾经济、环境及社会效益，综合考虑水资源利用、生态环境维护、防洪排涝、非点源污染控制等多方面因素。（李俊奇 刘洋 车伍 刘晓君）
