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构建郊区建设工程和谐管理环境
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发稿时间：2010-01-21
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当前上海郊区特别是远郊镇、开发区的建设较迅速，呈现建设工程项目多、发展快的态势。但有的镇、开发区建设工程项目安全质量管理存在不同程度的不和谐因素与现象。建设单位强势、违法违规行为多，郊区施工、监理单位弱势受困。违法开工现象多，安全质量事故多发，已不同程度地影响到郊区建设工程安全质量管理。
因此深入研究郊区建设工程安全质量管理不和谐问题，提出和实施切实可行的对策与措施，营造和构建和谐管理环境，全面推进安全质量管理的科学发展，已是当前一项十分重要和紧迫的课题。
一、建设工程安全质量管理中的不和谐问题
1.建设程序管理环境方面
1)“土政策”为违法开工开启不和谐之门
对不具备国家规定开工条件的建设工程项目，包括无建设用地、建设规划审批手续、无施工许可证的建设工程项目，有的地方擅自提出“先开工、后补办手续”的“土政策”，为建设工程项目不遵守、不执行建设程序管理开启不和谐之门。
2)“不作为”为违法开工助长不和谐之风。
对违法开工工程项目，按照国家、地方颁发的现行法律、法规的规定要求，相关职能管理部门必须依法实施制止、纠正和查处。可是有的地方相关职能管理部门对此玩忽职守。相关职能管理部门的“不作为”现象使违法开工之风不断蔓延。
3)违法开工工程项目带来多种不和谐后遗症
有的违法开工项目在施工中，引发质量事故和伤亡事故，给建设环境带来不安全、不稳定、不和谐因素。由于无建设程序管理手续，包括无建设用地、建设规划审批手续，违法建成后，多年来一直无法摘掉“违法建筑”帽子。还存在结构安全、使用安全隐患。
2.建设市场管理环境方面
1)有的建设单位唯利是图，建设行为出现许多不规范、不和谐现象
有的建设单位强行压价发包、压缩合理工期；有的强行垫资、带资发包，有的强行以“霸王”条款签订合同；有的强行克扣安全生产作业环境措施费和安全施工措施费；有的强行拖欠工程款等。
有的建设单位将工程项目违法发包给无资质包工头承包或肢解发包。有的搞无证设计，甚至搞无图施工。
2)有的地方对建设单位的违法违规行为，采取迁就和放纵态度
有的地方一方面应付政绩考核；另一方面对建设单位特别是招商引资项目建设单位的不合法要求，甚至是违法违规行为，采取“放宽政策”，一味迁就，不制止、不纠正。
3.施工现场管理环境方面
1)建设单位的违规行为不利现场安全施工
①有的建设单位随意克扣施工单位的建设工程安全作业环境和安全施工措施费，这直接影响施工单位文明施工、安全生产设施的投入，也影响到施工单位对危险性较大分部、分项工程安全施工设施的投入，造成安全质量事故多发。
②有的建设单位从自身利益出发，擅自要求施工单位改变工程项目合理施工程序，或改变施工图设计文件，或指令施工单位抢工期。
③有的建设单位以不正当手段压价，造成施工单位使用低价劣质建筑材料、建筑构配件和设备；有的要求施工单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的安全防护用品、机械设备、施工机具及配件、消防器材和设施，由此引发安全、质量事故。
2)工程监理单位处境尴尬
当前工程监理单位的监理活动是受建设单位的委托，监理费用由建设单位支付。监理活动受建设单位支配，监理行为代表建设单位利益。由于这样的定位，工程监理单位在施工现场的作用几乎形同虚设。
3)施工单位自身安全质量管理行为失控
①有的施工单位以低于成本价方式承包工程项目后，采用低价劣质材料，减少安全施工设施投入，偷工减料、野蛮施工、违章作业，引发许多安全质量事故。
②有的施工单位对建设单位的违规行为，不抵制、不报告，结果使自身在施工现场安全质量管理的合法权益受到损害，甚至引发安全质量事故。
③有的施工单位与“包工头”搞违法挂靠；有的施工单位搞违法转包和分包。
④有的施工单位未按规定实行专业分包管理和劳务分包管理。
⑤有的郊区建设市场竞争机制发育不完善，施工单位准备不足，能力不强。
二、构建和谐管理环境的基本要求
为全面推进郊区建设工程安全质量管理的科学发展，必须要大力推进构建和谐管理环境的进展。必须坚持贯彻和执行三项管理原则，实现一个管理目标。
1.坚持三项管理原则
1)必须坚持参建各方在建设环境中公平、公正、平等的管理原则
构建和谐管理环境，要坚持公平、公正、平等原则，要兼顾各方、综合平衡。正确把握参建各方权益的切合点，使参建各方权益和发展得到兼顾。勘察、设计、施工、监理单位，与建设单位一样，同步享受公平发展机遇；参建各方在建设工程安全质量管理中，各负其责、互利共赢。
2)必须坚持建设单位在建设工程安全质量管理中负总责的管理原则
构建和谐管理环境，要重点坚持建设单位对安全质量负总责的管理原则。对参与建设各方特别是施工、监理等单位的失责、失控行为，或发生的安全质量问题，都要追究建设单位的连带责任。真正落实建设单位承担安全质量第一责任、连带责任和风险责任的管理要求，防止建设单位的违法违规行为损害施工、监理等单位合法权益。
3)必须坚持共同推进建设和谐管理环境科学发展的管理原则
构建和谐管理环境，要坚持以建设单位为龙头，实施共同负责、共同推进、共同发展的管理原则，全面落实参建各方的安全质量责任和义务。
2.实现一个管理目标
积极营造和构建和谐管理环境，实现郊区建设工程依法建设、科学建设、安全建设、文明建设、优质建设、和谐建设的管理目标。
三、构建和谐管理环境的重点举措
1.进一步改进和加强郊区镇、开发区建设业绩考核管理
1)坚持实施科学考核
为进一步改进和加强上级对镇、开发区建设业绩考核管理，建议进一步修订考核管理制度。其考核内容要突出坚持实施“三个同步考核”。
①坚持实施对当地工程项目发展速度，与工程项目建设发展方式、构建安全质量和谐环境的实际成效同步考核。
②坚持实施对当地工程项目建设经济效益、社会效益与工程项目依法建设、科学建设、安全建设、文明建设、优质建设、和谐建设的综合成效同步考核。
③坚持实施对当地工程项目建设管理已取得的显著业绩，与为长期发展打基础、创条件的潜在业绩同步考核。
2)坚持实施问责管理
通过考核，进一步强化实施问责管理，对严重的违法开工、质量事故、拖欠工程款等问题依法实施责任追究。
2.进一步规范和加强郊区建设单位建设行为的依法管理
必须进一步规范建设单位的建设行为，推进建设工程安全质量和谐管理环境建设。建议国家、地方尽快制定《建设单位建设行为管理规范或管理规定》。对建设单位实施规范化、法治化管理。
1)基本要求
①对建设单位定义作出科学界定。
②对建设单位作出实施资质管理的具体规定。
③对建设单位的责任和义务以及责任追究作出明确规定。
④对不具备相应资质管理要求的建设单位，其建设工程项目，应委托具有相应资质等级的项目管理单位(俗称项目管理公司或代甲方)，全权负责建设管理，承担建设单位的安全质量管理责任和义务。
2)责任管理
①确定建设单位第一责任制
进一步明确建设单位必须承担建设工程安全质量管理的第一责任，包括建设程序管理责任、勘察设计管理责任、建设工程发包管理责任、施工全过程管理责任、使用阶段质量管理责任。特别要明确建设单位必须承担安全质量事故第一责任。
②确定建设单位连带责任制
进一步明确建设单位必须承担参建各方安全质量管理的连带责任，特别要对勘察、设计、施工、监理等单位的安全质量管理失责、失控行为，承担连带责任。
3.进一步规范和加强郊区村镇建设工程安全质量依法管理
着力营造和构建郊区镇、开发区村镇建设工程和谐管理环境，充分发挥镇、开发区对建设工程安全质量属地监管优势和地方资源优势，充分调动镇、开发区建设职能管理部门的积极性和责任性。结合村镇建设分布广而散的特点，充分考虑村镇建设的多样性和复杂性，尽快转变建设工程安全质量管理方式，创新实施新模式和新制度。建议国家、地方尽快制定村镇建设工程安全质量管理规范或管理规定。
1)基本管理构架
建议郊区镇、开发区的村镇建设工程安全质量管理，应实行属地监管、政府监督、工程监理相结合的基本构架。
2)各方管理重点
①属地监管：一是镇、开发区建设职能管理部门，必须立足主导地位，从建设前期程序管理源头抓起，全面承担村镇建设工程安全质量管理主控职责，承担当地建设工程安全质量属地监管责任。二是村镇建设工程项目的参建各方特别是建设单位，要遵守和服从建设程序管理，主动接受当地建设职能管理部门的安全质量属地监管。建设单位要对建设工程项目安全质量管理承担第一责任。
②政府监督：区(县)行政建设管理部门，对村镇建设工程安全质量实施监督管理和指导服务。受政府委托的安全质量监督管理部门，一要与属地监管部门开展联动检查和指导服务；二要对已办理建设工程安全质量监督申报登记手续的工程项目，依法开展安全质量监督执法检查并承担监督管理责任。
③工程监理：各镇、开发区的所有建设工程，一律实行安全监理、质量监理。确保所有建设工程安全质量管理纳入工程监理全覆盖受控状态。工程监理单位依法承担文明施工、安全生产、工程质量监理责任。
(作者单位：上海市奉贤区建设工程安全质量监督站)
因此深入研究郊区建设工程安全质量管理不和谐问题，提出和实施切实可行的对策与措施，营造和构建和谐管理环境，全面推进安全质量管理的科学发展，已是当前一项十分重要和紧迫的课题。
一、建设工程安全质量管理中的不和谐问题
1.建设程序管理环境方面
1)“土政策”为违法开工开启不和谐之门
对不具备国家规定开工条件的建设工程项目，包括无建设用地、建设规划审批手续、无施工许可证的建设工程项目，有的地方擅自提出“先开工、后补办手续”的“土政策”，为建设工程项目不遵守、不执行建设程序管理开启不和谐之门。
2)“不作为”为违法开工助长不和谐之风。
对违法开工工程项目，按照国家、地方颁发的现行法律、法规的规定要求，相关职能管理部门必须依法实施制止、纠正和查处。可是有的地方相关职能管理部门对此玩忽职守。相关职能管理部门的“不作为”现象使违法开工之风不断蔓延。
3)违法开工工程项目带来多种不和谐后遗症
有的违法开工项目在施工中，引发质量事故和伤亡事故，给建设环境带来不安全、不稳定、不和谐因素。由于无建设程序管理手续，包括无建设用地、建设规划审批手续，违法建成后，多年来一直无法摘掉“违法建筑”帽子。还存在结构安全、使用安全隐患。
2.建设市场管理环境方面
1)有的建设单位唯利是图，建设行为出现许多不规范、不和谐现象
有的建设单位强行压价发包、压缩合理工期；有的强行垫资、带资发包，有的强行以“霸王”条款签订合同；有的强行克扣安全生产作业环境措施费和安全施工措施费；有的强行拖欠工程款等。
有的建设单位将工程项目违法发包给无资质包工头承包或肢解发包。有的搞无证设计，甚至搞无图施工。
2)有的地方对建设单位的违法违规行为，采取迁就和放纵态度
有的地方一方面应付政绩考核；另一方面对建设单位特别是招商引资项目建设单位的不合法要求，甚至是违法违规行为，采取“放宽政策”，一味迁就，不制止、不纠正。
3.施工现场管理环境方面
1)建设单位的违规行为不利现场安全施工
①有的建设单位随意克扣施工单位的建设工程安全作业环境和安全施工措施费，这直接影响施工单位文明施工、安全生产设施的投入，也影响到施工单位对危险性较大分部、分项工程安全施工设施的投入，造成安全质量事故多发。
②有的建设单位从自身利益出发，擅自要求施工单位改变工程项目合理施工程序，或改变施工图设计文件，或指令施工单位抢工期。
③有的建设单位以不正当手段压价，造成施工单位使用低价劣质建筑材料、建筑构配件和设备；有的要求施工单位购买、租赁、使用不符合安全施工要求的安全防护用品、机械设备、施工机具及配件、消防器材和设施，由此引发安全、质量事故。
2)工程监理单位处境尴尬
当前工程监理单位的监理活动是受建设单位的委托，监理费用由建设单位支付。监理活动受建设单位支配，监理行为代表建设单位利益。由于这样的定位，工程监理单位在施工现场的作用几乎形同虚设。
3)施工单位自身安全质量管理行为失控
①有的施工单位以低于成本价方式承包工程项目后，采用低价劣质材料，减少安全施工设施投入，偷工减料、野蛮施工、违章作业，引发许多安全质量事故。
②有的施工单位对建设单位的违规行为，不抵制、不报告，结果使自身在施工现场安全质量管理的合法权益受到损害，甚至引发安全质量事故。
③有的施工单位与“包工头”搞违法挂靠；有的施工单位搞违法转包和分包。
④有的施工单位未按规定实行专业分包管理和劳务分包管理。
⑤有的郊区建设市场竞争机制发育不完善，施工单位准备不足，能力不强。
二、构建和谐管理环境的基本要求
为全面推进郊区建设工程安全质量管理的科学发展，必须要大力推进构建和谐管理环境的进展。必须坚持贯彻和执行三项管理原则，实现一个管理目标。
1.坚持三项管理原则
1)必须坚持参建各方在建设环境中公平、公正、平等的管理原则
构建和谐管理环境，要坚持公平、公正、平等原则，要兼顾各方、综合平衡。正确把握参建各方权益的切合点，使参建各方权益和发展得到兼顾。勘察、设计、施工、监理单位，与建设单位一样，同步享受公平发展机遇；参建各方在建设工程安全质量管理中，各负其责、互利共赢。
2)必须坚持建设单位在建设工程安全质量管理中负总责的管理原则
构建和谐管理环境，要重点坚持建设单位对安全质量负总责的管理原则。对参与建设各方特别是施工、监理等单位的失责、失控行为，或发生的安全质量问题，都要追究建设单位的连带责任。真正落实建设单位承担安全质量第一责任、连带责任和风险责任的管理要求，防止建设单位的违法违规行为损害施工、监理等单位合法权益。
3)必须坚持共同推进建设和谐管理环境科学发展的管理原则
构建和谐管理环境，要坚持以建设单位为龙头，实施共同负责、共同推进、共同发展的管理原则，全面落实参建各方的安全质量责任和义务。
2.实现一个管理目标
积极营造和构建和谐管理环境，实现郊区建设工程依法建设、科学建设、安全建设、文明建设、优质建设、和谐建设的管理目标。
三、构建和谐管理环境的重点举措
1.进一步改进和加强郊区镇、开发区建设业绩考核管理
1)坚持实施科学考核
为进一步改进和加强上级对镇、开发区建设业绩考核管理，建议进一步修订考核管理制度。其考核内容要突出坚持实施“三个同步考核”。
①坚持实施对当地工程项目发展速度，与工程项目建设发展方式、构建安全质量和谐环境的实际成效同步考核。
②坚持实施对当地工程项目建设经济效益、社会效益与工程项目依法建设、科学建设、安全建设、文明建设、优质建设、和谐建设的综合成效同步考核。
③坚持实施对当地工程项目建设管理已取得的显著业绩，与为长期发展打基础、创条件的潜在业绩同步考核。
2)坚持实施问责管理
通过考核，进一步强化实施问责管理，对严重的违法开工、质量事故、拖欠工程款等问题依法实施责任追究。
2.进一步规范和加强郊区建设单位建设行为的依法管理
必须进一步规范建设单位的建设行为，推进建设工程安全质量和谐管理环境建设。建议国家、地方尽快制定《建设单位建设行为管理规范或管理规定》。对建设单位实施规范化、法治化管理。
1)基本要求
①对建设单位定义作出科学界定。
②对建设单位作出实施资质管理的具体规定。
③对建设单位的责任和义务以及责任追究作出明确规定。
④对不具备相应资质管理要求的建设单位，其建设工程项目，应委托具有相应资质等级的项目管理单位(俗称项目管理公司或代甲方)，全权负责建设管理，承担建设单位的安全质量管理责任和义务。
2)责任管理
①确定建设单位第一责任制
进一步明确建设单位必须承担建设工程安全质量管理的第一责任，包括建设程序管理责任、勘察设计管理责任、建设工程发包管理责任、施工全过程管理责任、使用阶段质量管理责任。特别要明确建设单位必须承担安全质量事故第一责任。
②确定建设单位连带责任制
进一步明确建设单位必须承担参建各方安全质量管理的连带责任，特别要对勘察、设计、施工、监理等单位的安全质量管理失责、失控行为，承担连带责任。
3.进一步规范和加强郊区村镇建设工程安全质量依法管理
着力营造和构建郊区镇、开发区村镇建设工程和谐管理环境，充分发挥镇、开发区对建设工程安全质量属地监管优势和地方资源优势，充分调动镇、开发区建设职能管理部门的积极性和责任性。结合村镇建设分布广而散的特点，充分考虑村镇建设的多样性和复杂性，尽快转变建设工程安全质量管理方式，创新实施新模式和新制度。建议国家、地方尽快制定村镇建设工程安全质量管理规范或管理规定。
1)基本管理构架
建议郊区镇、开发区的村镇建设工程安全质量管理，应实行属地监管、政府监督、工程监理相结合的基本构架。
2)各方管理重点
①属地监管：一是镇、开发区建设职能管理部门，必须立足主导地位，从建设前期程序管理源头抓起，全面承担村镇建设工程安全质量管理主控职责，承担当地建设工程安全质量属地监管责任。二是村镇建设工程项目的参建各方特别是建设单位，要遵守和服从建设程序管理，主动接受当地建设职能管理部门的安全质量属地监管。建设单位要对建设工程项目安全质量管理承担第一责任。
②政府监督：区(县)行政建设管理部门，对村镇建设工程安全质量实施监督管理和指导服务。受政府委托的安全质量监督管理部门，一要与属地监管部门开展联动检查和指导服务；二要对已办理建设工程安全质量监督申报登记手续的工程项目，依法开展安全质量监督执法检查并承担监督管理责任。
③工程监理：各镇、开发区的所有建设工程，一律实行安全监理、质量监理。确保所有建设工程安全质量管理纳入工程监理全覆盖受控状态。工程监理单位依法承担文明施工、安全生产、工程质量监理责任。
(作者单位：上海市奉贤区建设工程安全质量监督站)
