现行住房保障制度亟待顶层设计

     我国实行的住房保障制度旨在通过某种政策倾斜以及优惠和补贴等措施，扩大住房供给，改善居民居住条件，启动市场有效需求，它是我国政府在住房市场不同发展阶段做出的政策选择。但是，由于各种原因，住房保障制度十多年的实践却暴露出了很多问题。其中之一，就是住房制度、土地制度和住房保障制度缺乏顶层设计和长远考虑。
　　住房保障是对住房体系的补充和辅助，是附属性的，而住房制度又是与土地制度紧密相连的，所以住房保障离不开基本住房制度和土地制度，但现行的住房制度、土地制度和住房保障制度都缺少顶层设计。
　　首先是中国的土地管理制度扭曲了住房供应体系，减少了城市特别是大城市的住房供应，造成或加剧了城市居民的住房困难。农村土地和住宅不能进入城市住房供应体系，使快速发展中的城市土地供应严重不足，造成房价高企，人为制造了住房保障需求；大量进城打工的农民无法将其拥有的财产（主要是土地和房产）变现，而他们的打工收入又难以承担城市的高房价，这使他们在城市的居住条件非常差，成为最需要政府救助的对象；同时，城市周边和城中村的小产权房不被承认，也进一步减少了住房供应，使政府不得不承担更多的保障责任。
　　其次是保障性住房与房地产市场的关系没有理清，两者没有形成相辅相成、互为补充的关系，反而形成了互相对立、互相冲突的一种关系；保障性住房与经济发展的关系没有理清，住房保障制度没有为经济可持续发展提供长远支撑的设计，反而在有些情况下与经济发展形成了对立。
　　另外，保障房制度的设计缺乏长远考虑。因为住房消费的时间跨度长达几十年，所以只有基于长远考虑并保持长期稳定的制度设计，才能给百姓以切实的保障。只有稳定的预期，才能引导百姓的购房行为趋向合理。我国的保障房制度变动过于频繁，住房政策往往被当做短期工具来使用（如刺激消费、防止通胀、维护稳定、吸引人才等等），显示出其过强的功利性。缺乏长远考虑的制度设计一方面使住房保障难以得到稳定的财政支持，另一方面也使利益集团有了更大的空间影响政策走向。
　　住房保障制度不是孤立的，也不是原生的，而是由住房制度衍生出来的。从我国住房制度和住房保障制度的发展历程来看，肇始于1979年的住房制度改革至今仍未完全完成，住房保障的基本思路一变再变，这一切都使住房保障制度的顶层设计无法形成，而民众对住房市场和住房保障也无法形成稳定的预期。
　　从更大的范围来看，住房保障是整个社会保障的一个组成部分，住房市场也是整体市场的一个组成部分，它们与政府和市场的其他方面有着密切的联系。从目前的情况和改革趋势看，在我国许多重要的制度安排中，最重要的还是土地和财税制度，而这些制度仍然处于改革的过程之中。
　　首先是用途管制与产权相挂钩的土地管理制度已经到了无法持续的地步，成为社会不稳定的主要原因。然而，改革的目标模式没有形成共识，局部修补式的改良将使房地产市场在未来相当长的一段时间内面对一定的不确定性。
　　与成熟的市场经济国家财政主要依赖于物业税和所得税不同，我国财政主要依赖于流转环节征税和“土地财政”。我国的公共财政制度还没有建立，住房保障也没有稳定的预算支持，而是变成了政府的“建设项目”。相关改革已经启动，但过程将会非常漫长的。
　　以上这些问题都超出了住房保障的研究范围，使我们试图提出一个稳定的住房保障制度框架的努力变得非常困难，但我们仍然试图对我国土地和住房制度的顶层设计提出一些建议：
　　1、 将土地的用途管理与产权管理相分离，土地产权管理尊重市场，按市场规则进行交易，不变更用途的交易无须审批，土地用途变更实行审批制。
　　2、住房供求应以市场调节为主。在市场失灵时，政府可以且应当以建立住房保障制度等方式介入，但必须是有限介入，防止过度介入对市场造成根本性的破坏；此外，政府介入必须公开透明，防止政府失灵。
　　3、开征物业保有税，提高不动产持有成本，反映土地增值。
　　4、通过减免税等政策措施鼓励房屋出租，大力培育稳定的住房租赁市场，降低房屋租赁成本。
　　5、充分发挥小产权房在平抑房价、提供保障方面的作用，近期应当制定规则、加强监管，而从长远角度看则应统一住房产权管理制度。
　　注：改编于《建立我国住房保障制度的政策研究》，题目为编者所加。